| 明确市场主体 让渡增值收益 |
| ——对集体经营性建设用地使用权入市路径的思考 |
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党的十八届三中全会明确到2020年要“建立城乡统一的建设用地市场”、“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为集体经营性建设用地使用权改革指明了方向。
国土资源部上个世纪末就在安徽省芜湖市开展集体建设用地流转试点，主要从集体建设用地入市条件、范围、用途、方式、收益分配及融资等方面进行探索。从试点的效果来看，除芜湖市取得一定进展外，其他市县的改革和全国大部分地方一样，由于体制、机制、法制等原因，除形成了一批制度成果外，实践层面的进展并不理想。笔者结合安徽实践，就集体经营性建设用地使用权入市的路径问题谈一些粗浅的认识。
问题：集体经济组织没能力，地方政府没动力
影响集体建设用地使用权入市的问题和症结，主要可以归结为以下几点：
产权不清、主体不明、制度缺失，使得集体经济组织失去了建设用地入市的行为能力。一是所有权不清晰。随着近年来基层组织建设和村庄拆并的开展，安徽省行政村从2000年的29745个减少到2012年的15014个，自然村由29.22万个减少到22.42万个。在此过程中，并没有对自然村或村民小组的土地所有权变化情况重新进行确权登记。截至2012年底，全省共颁发集体土地所有权证17350本(发证率达到99%)，但只是确权给村民委员会，并没有确权给真正的所有权主体，即村民小组。二是每个人的产权边界不清晰。农民集体土地所有制是公有制的另一种形式，土地为全体村民所有，但具体每个村民有多少产权却是非常模糊的，现状是“谁都有谁都没有”、“谁也关心、谁也关心不了”，真正的产权人无法行使产权人的权利。三是制度缺失。由于村民小组往往只有一个村民组长，集体经济组织成员资格的取得与丧失、权利与义务、经营治理机构和运营机制等缺少制度性规定，使得村民小组缺少行为能力。用地者不得不一家一户地直接面对农民，不但增加了交易环节和成本，影响了企业的意愿，而且集体建设用地如何流转、流转给谁、年限和价格是多少，也往往由村委会或者基层政府代为决定。
“土地财政”的运行下，地方政府推动集体建设用地入市的动力不足。国有土地通过建立和实施有偿、有期、有流动的土地资源市场配置制度，显化了土地的资产与资本价值，2001年~2013年，全国国有土地出让总价款为19万亿元左右，纯收益约5万亿元，同期土地税收5万多亿元，为工业化城镇化建设提供了巨大的资金保障。在“土地财政”没有替代财源的情况下，如果全面放开集体建设用地入市，地方政府推行此事的积极性必然不高。如安徽省虽然规定市、县政府可以收取集体土地出让价款10%的土地增值收益，但是政府方面普遍认为这一比例太低，没有体现出政府对基础设施、公共设施投入所带来的增值价值。
建议：培育真正的市场主体，合理调节利益分配
一个完整的市场至少要满足3个基本条件，即具有交易主体、交易标的和交易规则。农村集体建设用地使用权入市也应从这三方面入手进行探索。
以农村土地产权制度改革为核心，培育新型农村集体经济组织，使其享有完整的行为能力，成为真正的市场主体。
第一，要界定产权，明确主体。对农民集体土地所有权确权给谁，现在有不同的认识。有的认为应当确权给行政村，理由是村民小组组织基本上不存在，不能有效地行使所有权人的权利，难以管理和保护其土地权利。持这种观点者主要是侧重方便管理。笔者认为应当确权给村民组，理由是农村集体土地从互助组、合作社、再到人民公社这一历史过程，逐步形成了“三级所有、队为基础”的产权模式，村民组作为真正的产权主体，有历史的、现实的依据。
第二，要探索农民土地股份制改革，建立新型农村集体经济组织。按照“权地相分离，确权不确界”的原则，探索农村土地股份制改革。在集体土地所有权不变的前提下，每户村民按照自愿的原则，可以以其享有的承包地、集体建设用地、林地等土地使用权以及其他合法产权入股，量化其股权，组建农民土地股份合作社，依法经营、管理其所有的农村集体土地，其成员按股份比例享有收益。
第三，要建立权力运行规则，加强农村集体经济组织内部管理和运作机制建设。完善农民土地股份合作社章程，建立股东大会、理事会和监事会等法人治理机构，制定土地收益分配使用管理办法，以及会计核算、审计监督和财务管理制度，保障集体经营性建设用地入市交易收益分配使用管理的安全运行。
明确公共利益内涵，缩小征地范围，让渡集体经营性建设用地使用权入市空间。
集体建设用地使用权入市，必须同步推进征地制度改革，严格将征地范围限定在公共利益范围内，非公共利益用地退出征收范围。如何界定公共利益？从国际上的立法实践看，除日本、韩国等少数国家采取列举的方式规定公共利益项目外，其他国家基本上通过两种方式来解决：一种是地方议会通过制定的规划来确定的欧洲模式，一种是采取司法裁决的方式来确定的英美模式。关于公共利益的范围界定，可借鉴我国台湾地区的做法，将土地征收区分为“一般征收”和“政策性征收”。对于“兴办公益事业”的用地，采取一般征收，并以列举法明示兴办公益事业的事项。对于“实施国家经济政策需要”的公共利益用地，采取政策性征收，具体补偿、土地分配和土地溢价处分实行区段征收的办法。区段征收实质上是一种具有政府强制性，同时又具有政府与民众合作性的整体开发方式，与集体建设用地使用权入市改革可以做到很好地衔接。
明确入市的集体经营性建设用地范围，为集体经营性建设用地入市提供交易标的。
就安徽而言，全省村庄用地1700万亩，村庄用地中既包括宅基地，也包括村庄道路、中小学等基础设施和公益事业用地，这些都不是党的十八届三中全会所指的能够入市的集体经营性建设用地。针对量大面广的集体建设用地，如何让其进入土地市场，显化其资产价值？笔者建议可以从两个方面入手：
一是存量经营性建设用地。建议符合规划和用途管制的存量集体经营性建设用地，凡是符合用地条件和标准的均可入市流转。位置偏远一时不能立即进入市场的，可以复垦为耕地等农用地，其退出的开发权有偿让渡于其他地区符合规划、更加适合开发利用，但现状仍为农用或者未利用的土地。这些土地因受让开发权后而变为经营性建设用地的，应当准许其入市开发。
二是增量经营性建设用地。政府为实施经济政策，在成片开发建设区域，将原村庄其他非经营性建设用地或者农用地规划为经营性用地的，对于因实施规划而变成的经营性建设用地，应当允许依法变更的增量集体经营性建设用地进入市场。
合理调节利益分配，是集体经营性建设用地入市的动力所在。
利益调节不仅仅要关注和考量集体经营建设用地收益调节，还要统筹兼顾征收土地中的收益分配关系，实现国家、集体和农民个人获得的收益大体均衡。集体经营性建设用地入市收益主体是集体土地所有者，其成员应根据股份多少进行分配，国家可以从其第一次入市中收取一定数量的土地增值收益，在入市后的流转中通过税收的形式收取增值收益。第一次入市收益可以是货币，也可以是等值的一定数量的配套公共设施服务用地，这就与征地制度改革的区段征收实现了有效衔接。
政府收取的比例多少合适，不但取决于政府投资收益，也取决于调动各方积极性。从近年的实践来看，按40%左右收取是合理的。如广东部分市政府的收益一般在40%左右，深圳基本上是50%。台湾地区市地重划通过区段征收后抵价给农民的土地一般在50%左右，最低不少于40%。当然这个比例应当根据区位、政府基础设施、公益事业投入情况进行调整。
（作者单位：安徽省国土资源厅）
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