土地资产管理发展的四个阶段
土地资产按所有制性质，分为国有土地资产和集体土地资产。其中，对国有土地资产的管理，是我国土地资产管理的重要内容。建国以来，国有土地资产管理制度经历了从弱化资产属性、否定资产属性，到承认资产属性的过程。特别是，1978年以来，中国市场化改革带来了资源配置方式从计划向市场的大转换，在此历史性的转换过程中，市场价格机制不仅在商品、资本、劳动力等资源配置中的地位与作用不断上升与增强，在国有土地资源配置中的作用也产生了实质性的变化。与此相适应，土地资产管理制度也进行了重大改革和不断完善。
一、土地资产属性弱化的阶段（1949－1954年）
建国以后到1954年以前，我国尚未实行高度集中的计划经济体制，国家对国有土地实行有偿使用，无论全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用国有土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。这一时期，从制度上并未否定城市土地具有价值、可以收益的商品属性。从理论上讲，只要承认土地具有商品属性，必须有偿使用，那么，就不能否定土地价格在交易中的作用。因此，在这一阶段，尽管价格机制的功能十分弱化，市场的作用也十分有限，但在制度上，国有土地仍然是作为资产来管理的。
二、国有土地行政划拨阶段（1955－1987年）
（一）制度的调整
1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适应，1954年财政司字15号文件和内务部的有关文件规定：国营企业、国家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。集体所有制单位和个人使用国有土地，虽不是无偿划拨，但所交费用甚少，基本上也是无偿无限期使用。自此，城市土地也取消了有偿使用，确立了行政划拨土地制度。
（二）行政划拨制度的特征
国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。土地划拨后，用地者取得了划拨土地使用权，实现了土地的所有权与使用权的分离，但这种所有权在经济上未得到任何体现，这种使用权也被禁止独立流转。土地不是商品，也不存在土地市场，因此，国有土地资源的行政划拨制度，其实质就是土地资源的计划配置制度。在这种制度设计下，土地仅仅是生产和生活的载体，而不具有商品和资产属性。
（三）制度的重要作用
在30多年的时间里，土地资源的计划配置制度通行于我国基本建设项目用地、城镇建设用地、独立工矿区建设用地，以及其他各种国家建设用地。换言之，举凡国家基于经济、文化、国防建设及举办社会公共事业的需要而征用集体土地或者使用国有土地的场合，均适用于计划配置制度。这一制度一直持续到1988年宪法的修改。在这一时期，土地资源作为城市发展和建设的客观载体和物质基础，在城市发展中发挥了重要的空间保障作用。
（四）土地有偿使用的实践探索
随着改革开放进展，从1982年开始，在北京、上海、辽宁的抚顺、四川的成都等城市，相继开展了土地商品属性的探索，开始对工业、商业等用地收取土地使用费；1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。1987年9月，深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地使用权，11月25日，深圳市规划国土局以公开招标形式出让了一宗国有土地使用权，9家房地产开发公司参加竞投，12月1日举行，深圳市规划国土局又以拍卖方式出让了一宗国有土地50年使用权，包括9家境外企业在内，共有44家房地产开发公司参加竞价。深圳市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定，这一成功尝试，直接促进了我国土地使用制度的改革。
三、国有土地有偿使用的制度确定和发展阶段（1988－2000年）
（一）《宪法》修正案及相关法律法规的出台，确立了国有土地有偿使用制度
1．1988年，我国《宪法》和《土地管理法》先后修改，将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”，修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”。自此，原来无偿、无限期、无流动的土地使用制度被有偿、有限期、有流动的新型土地使用制度所替代，国有土地使用权与所有权相分离，可以作为商品在土地市场中交易。1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。
．1992年中共中央“十四”大决定，全面建立社会主义市场经济体制，土地使用制度改革也进入了新的发展阶段。1994年颁布的《城市房地产管理法》，首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围，除国家机关和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地可以采用划拨方式供应外，其他国有土地必须以出让等有偿方式供应，并具体明确了国有土地使用权出让，地价评估、公布和土地市场交易制度。
．1997年，中共中央、国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），决定冻结建设占用耕地一年，全面修订《土地管理法》，修编土地利用总体规划，加强土地用途管制。1998年8月29日召开的九届人大常务委员会第四次会议颁布了重新修订后的《土地管理法》。按照修订后的《土地管理法》，国务院于当年12月27日颁布了《土地管理法实施条例》。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》确立了耕地保护制度、土地用途管制制度和土地有偿使用制度等基本制度，还首次从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式。
（二）土地使用制度的主要特征
这一时期土地使用制度的主要特征，是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地。但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地，因此，制度格局上是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿制度。
同时，由于协议出让在很大程度上都由政府定价，带有一定的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度。
（三）招标拍卖挂牌出让制度的产生
这一时期，尽管国家法律尚未强制性规定经营性土地必须以公开竞价的市场方式进行配置，但在一些地区，特别是土地市场比较活跃的珠三角，协议出让制度已不适应当时的实际，以招标、拍卖出让国有土地使用权的形式开始频繁发生。
值得一提的是，为了规范国有土地使用权招标、拍卖出让行为，建立公开、公平、公正的土地市场，1998年，广东省发布实施了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》（广东省人民政府令第39号）。这是地方在实践基础上，出台的一部市场配置土地资源的重要地方性法规。
1999年1月，国土资源部下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，明确了经营性土地从有偿使用到市场配置的具体方向和政策措施。
四、土地市场配置制度建立和完善阶段（2001年至今）
（一）市场配置制度体系的确立和完善
1．国务院15号文件成为市场配置土地资源的纲领性文件
2001年4月，国务院下发《关于加强土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），有针对性地从严格控制建设用地供应总量、严格实行国有土地有偿使用制度、大力推行招标拍卖、加强土地使用权转让管理、加强地价管理和规范土地审批的行政行为等六个方面，提出了具体的要求，并根据从源头和制度上加强土地资产管理的要求制定了一系列新的举措。特别是，15号文件明确规定：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。
国务院15号文件第一次明确具体地提出了国有土地使用权招标拍卖的范围和界限，第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。如果说，我国2001年以前的国有土地配置制度，是以行政划拨和协议出让为主要配置方式，土地资产的属性尚未充分得以体现的话，那么其后的国有土地，特别是国有经营性土地配置，则步入了以市场形成价格为核心、以招标拍卖挂牌出让为表现形式的土地资源市场配置轨道。
2．建立健全土地市场规范运行的六项基本制度
为进一步落实国务院政策要求，国土资源部2001年6月下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调建立健全六项土地市场规范运行基本制度：
（1）建设用地供应总量控制制度。根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，对建设用地总供应量实行严格控制；
（2）城市建设用地集中供应制度。城市政府要统一控制新增建设用地供应，同一城市范围内的新增建设用地由市土地行政主管部门统一征用，统一提供，市辖区及各类园、区的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道；
（3）土地使用权公开交易制度。计划出让的土地必须在指定场所或通过有关媒体向社会公布。按规定应招标拍卖的，必须公开招标拍卖。协议出让的，必须公布协议结果；
（4）基准地价定期更新和公布制度；
（5）土地登记可查询制度，除涉及国家保密要求外，土地登记结果要接受社会公开查询；
（6）集体决策制度。对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大事项，一律实行内部会审，实行集体决策。
3．规范了国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的操作程序
一是为推进国有土地使用权公开交易，2002年5月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令11号），明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性国有土地使用权出让，必须采用招标拍卖挂牌方式。同时，11号令明确规定了招标、拍卖、挂牌出让的具体操作程序。二是为规范协议出让，2003年6月，国土资源部颁布了《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号），明确了协议出让的范围和操作程序，要求协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。
2006年国土资源部印发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发［2006］114号），具体明确和规范了各种出让方式的范围和操作程序。
4．经营性基础设施用地、工业用地、原划拨土地使用权改变用途等具体政策措施进一步明确
一是2004年10月，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），明确提出：“推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的；应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。”
二是2006年8月，国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），明确规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准”。同年12月，国土资源部发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》。
上述政策的基本精神是，经营性基础设施用地实行有偿使用，工业用地引入市场机制，划拨土地使用权实行规范管理。政策进一步细化的基本目的，是充分利用市场机制和价格杠杆，实现土地资源的优化配置，加强政府的调控作用。
5．《物权法》确立了土地物权制度
2007年3月，《物权法》发布，并于10月1日实施。《物权法》明确了建设用地使用权作为物权，具有财产和资产的基本属性。全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”；“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。
依据《物权法》，2007年9月，国土资源部在原11号令基础上，修订发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号），进一步完善了土地出让的招标拍卖挂牌制度。
（二）土地使用制度的特征
这一时期，土地使用制度的变革呈现三大特征：
（1）在国有土地供应中，划拨制度与以出让为主的土地有偿使用制度并存，有偿使用制度的覆盖面逐步超过划拨；
（2）在国有土地有偿使用中，出让、租赁、作价入股等方式并存，出让占绝对比重；
（3）在国有土地出让中，招标、拍卖、挂牌、协议四种方式并存，招标拍卖挂牌出让与协议出让比例相当。
五、当前土地资产管理工作的总体进展
随着我国土地市场的不断发展，土地资产管理体系已基本建立。目前，土地资产管理的政策法规框架已初步形成，土地资产市场配置体系基本建立，各项土地权能内涵和设定程序基本明确，企业改制土地资产处置办法日趋完善，农村集体建设用地流转管理思路初步形成，土地出让金、租金等与土地税、费的关系基本清楚，各项土地资产管理工作取得了明显进展。
（一）明确了国有土地有偿使用范围
《土地管理法》、《国务院关于加强国有土地资产管理工作的通知》（国发〔2001〕15号）等法律政策，对国有土地有偿使用范围进行了明确规定。因此，在国有土地供应中，不符合《划拨用地目录》的土地，必须采用有偿方式供应。
（二）明确了土地有偿使用方式
《土地管理法实施条例》明确了出让、租赁和作价出资或入股为土地有偿使用的法定方式。在规范出让方式的同时，先后制定并发布实施了《规范国有土地租赁的若干意见》（国土资发〔1999〕222号）、《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）和《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号），明确了国有土地租赁、国家以国有土地使用权作价出资或入股和授权经营的适用范围、程序和权能等。
（三）土地资源的市场配置体系基本形成
国务院先后下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）、《国务院关于加强国有土地资产管理工作的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）等，明确要求土地供应必须公开，经营性用地必须以招标拍卖挂牌方式出让。国土资源部先后发布实施了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资发〔1999〕30号）、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）和《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号），会同监察部发布的《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》（国土资发〔2002〕265号）、《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，具体明确了公开出让国有土地使用权的范围、程序和相关政策。会同有关部门联合发布的《关于加强对“果园、庄园”等农林开发活动管理的通知》，规范了国有土地使用权出让转让秩序。
（四）明确了供地和土地配置环节设定土地权利
国土资源部会同国家工商行政管理总局制订了《国有建设用地使用权出让合同示范文本》，明确了出让土地使用权的权利设定办法和内涵；《规范国有土地租赁的若干意见》（国土资发〔1999〕222号）明确了承租土地使用权的权利设定和内涵；《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）明确了划拨土地使用权的权能和相应权益；《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）和《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）明确了作价出资（入股）土地使用权和授权经营土地使用权的适用范围和相应权能。从法律政策上明确了出让土地使用权、承租土地使用权、作价出资或入股土地使用权等三种有偿土地使用权的权能。同时，提出了要进一步细化配置土地权利，企业因铺设地上、地下管线需要通过集体土地或其他单位、个人使用的国有土地的，可以通过设定土地他项权利的方式保证企业生产经营，并对他项权利的权益等进行了明确。
（五）明确了企业改制土地资产处置政策
在土地资产处置方面，制定了《关于加强土地资产管理促进国有企业改革与发展的若干意见》和《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）等，明确了企业改革土地资产处置的处置政策和程序。
（六）积极开展集体建设用地使用制度改革的探索
在规范集体建设用地流转方面，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确提出：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），再次明确了集体建设用地流转的政策。国土资源部积极开展集体建设用地使用制度改革探索，初步形成了规范集体建设用地流转的政策思路。
