界定集体经济组织成员身份

——落实《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的思考

（本文刊登于《中国国土资源报》2005年4月7日第8版）

□陈建明　王建忠　陈忠浩　谢　峰

编者按：近年来，一些地区由于农村集体经济组织管理混乱，导致出现征地补偿款等集体土地利益分配不公的现象。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》从完善征地补偿办法、妥善安置被征地农民、健全征地程序、加强对征地实施过程监管等几个方面来完善征地补偿制度，对维护失地农民的利益起到了积极的作用。但在具体操作中也遇到了农村集体经济组织单元及其成员身份界定等一些基础性问题。2005年 1月 20日，《法制周刊》刊登朱克非先生《当“自治权”遇到“财产权”时》一文，对有关农村土地征用补偿资格作了探讨。江苏省海门市国土资源局的同志看了以后对此感触较深，该局征地问题研究工作课题组对界定农村集体经济组织成员身份资格进行了专题调查研究，现将他们形成的文章刊登如下。

■目前，村民小组多数不具备“农村集体经济组织”的法律特征。因此，建议设立村民小组集体土地权利代表人，代表人可以通过村民代表组织程序产生，可以由村民代表担任，具有法人代表的性质和作用。

■对农村集体经济组织成员身份资格严格加以区分，可以尝试通过制定有关农村集体经济组织成员管理的相关法律，形成全面权利人、有限权利人、居住权利人为主的三类人员管理模式。

农村集体经济组织成员表现形式

《土地管理法》第十条明确规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。就集体土地所有权而言，目前主要有村民小组农民集体的土地所有权，还有少量的村农民集体所有权和乡镇农民集体所有权三种表现形态。

我国的城乡体制二元结构、身份（农与非农户口）二元模式、土地所有权（国有与集体土地）二元制度均形成于计划经济时代，而且与农村集体经济组织成员关系密不可分。农村实行联产承包责任制后，农村劳动力从土地中分离出来向城镇转移，上述二元现状逐渐被打破，使得农村集体经济组织及其成员的界定比较复杂，导致征地补偿安置等费用最终确定给农村集体经济组织或者其成员的分配形式不尽合理。

在我国，现行集体经济组织成员与集体土地所有权、使用权（以下简称“两权”）的享有和使用关系主要有以下七种表现形式：

两权一体型。即土地所有权与使用权完全一致，集体所有的土地全部由本集体成员承包耕种。

两权分离型。即土地所有权与使用权相分离。《土地承包法》实施以后，本集体成员承包的土地可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转，外地、外乡人也可以承包他人的承包地。该农民由本集体管理，按规定完全履行农民应尽的义务。

两权不完全型。主要是指“离土不离乡”的农民，户口在本集体组织，但不再耕种本集体土地，不愿承包也未划分给承包地，不再受本集体经济组织约束，也未按规定履行农民应尽的义务。

两权转移型。通过户口的合法迁移取得土地所有权和土地使用权。近年来，这种类型村民成员由于受经济利益驱动，人口不断向城郊结合部农村流动，想方设法将户口从偏远地区迁入城郊结合部的农村村民小组。

两权回归型。集体土地部分被征用后，当时实行劳力安置，成为“土地工”，但因企业倒闭等原因又重新回到原村民小组，有部分自留地，仍享受宅基地使用权，但不是村民小组成员，也未履行农民的义务。

两权变异型。即非集体土地所有权人，仅享受宅基地使用权。如，农村中的民办教师、乡镇基层政府“七站八所”部门中的集体干部等人员居住在本地，享受宅基地使用权，但不享受土地承包经营权，不是本集体经济组织成员，也未履行农民的义务。

两权选择型。即对是否享受土地所有权和使用权具有选择性。如，现行的高校招生中户口迁移政策决定了享受权利的选择性。在录取高校时，学生可以将户口迁入学校，也可以将户口保留在当地，因此，出现享受自留地使用权等集体经济组织成员部分权益的两种可能。在大中专学生毕业时，毕业生如果没有落实工作单位，则户口等档案资料可挂靠在当地的县（市）人才服务中心，而在农村可享受包括土地承包经营权等集体经济组织成员所有的权利。

现行农村集体经济组织成员管理制度所带来的弊端

以上七种表现类型是我国市场经济建立过程中农村集体经济组织成员分化的必然结果。农村人口目前已逐步形成了“农到城”、“农到农”、“城到农”、“边远地区到经济发达地区”的多向流动的格局。在我国，现行的农村集体经济组织成员管理制度给市场经济的资源配置带来了三大弊端：

组织主体不明晰。在“点工分”时代，农村集体经济组织作为组织代表的主体十分明确。在土地联产承包经营后，原有的组织已经“有名无实”，很难体现土地的所有者代表，有时被人们误解为法人作为自然人代表了集体土地所有权人的利益。因此，组织主体不明晰导致了权利人与受益人的缺位。

管理措施不到位。现行的户籍管理措施同现实生活不相适应，造成了权利与义务不一致，产生了只享受权利而不履行义务或只履行义务而不享受权利的怪现象。与此同时，国家制定的法律法规和政策缺陷，使承担的义务无法与利益享受全面挂钩。

配套功能不健全。随着劳动力的合理流动，现有人员的户籍和居住地不一致，给农村集体经济组织对其成员管理带来了难度。治安管理、社会公共服务等配套功能跟不上形势发展要求，再加上土地利益分配不公，新老矛盾交织在一起，给社会造成了较大的负面效应。

严格界定农村集体经济组织成员身份的对策措施

土地是农村集体经济组织最主要的公共财产，任何对土地的处置方式必然影响农村集体经济组织共有人的利益。政府在城市化、工业化推进过程中涉及到的征地方面的难题，其本质是土地利益如何分配。利益分配问题解决了，矛盾与纠纷也迎刃而解。要使《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》真正贯彻落实到农村集体经济组织及其成员，应着重解决以下三个问题。

设立村民小组集体土地权利代表人。农村集体经济组织是指乡、村、村民小组农民以生产资料集体所有的形式组成的独立核算的经济组织，其构成必须同时具备三个条件：第一，有确定的组织形式和组织机构，如村委会、村民小组；第二，该组织具有独立的民事主体资格，能够依照法律享受权利和承担义务；第三，该组织成员应为居住在农村的农村村民。

目前，村民小组多数不具备“农村集体经济组织”的法律特征。村民小组是否具有集体土地所有权的主体特征，可以从两个方面来考察，一是各个村民小组之间是否仍然明确保持着过去生产队时期的土地权属界线；二是村民小组对自己认定的界线内的土地有无法律规定的占有、使用、收益、处分的权利。具体表现为排斥他人的、独立的占有使用权，以及国家建设征用土地时的独立受偿权等权利。因此，应当设立村民小组集体土地权利代表人，实质是村民小组集体土地所有权的代表，代表人可以通过村民代表组织程序产生，可以由村民代表担任，具有法人代表的性质和作用，符合上述三个条件，才能真正体现集体土地权利共有人特征。

严格界定农村集体经济组织成员身份资格以及权利和义务关系。要使农村集体土地所有制得到体现，必须对农村集体经济组织成员身份资格严格加以区分。通过制定有关农村集体经济组织成员管理的法律法规来加以规范。实行以“户口为所在地、房屋在居住地、承担义务为前提”为原则，以责、权、利三者统一为基础，由全面权利人、有限权利人、居住权利人为主的三类人员管理模式，逐步形成适应社会主义市场经济体制的农村集体经济组织成员管理办法。

全面权利人管理模式：必须具有“户口为所在地、房屋在居住地、承担义务为前提”三个必备条件，才能纳入全面权利人管理，即责、权、利三者统一。此类人员在农村集体经济组织中所占比例为 60％以上，完全享受征地中的利益分配。另外，不满 18周岁未成年人不应纳入管理范畴。

有限权利人管理模式：具备“户口为所在地、房屋在居住地”，但未尽村民义务且承诺放弃权利的人员，可以列入有限权利人管理。如，婚嫁等原因户口动迁的人员，在户口迁入村组后未尽或者未完全尽村民义务。此类人员在农村集体经济组织中所占比例为 25％以上，这类人员可以有限享受征地中的利益分配。

居住权利人管理模式：有房屋居住权（占用宅基地）而其他任何权利都没有的人员，可以放入集体经济组织中管理，但这部分人不属于集体经济组织成员，只是作为户籍成员。为便于管理，可采取“同时存在，分别管理”的措施。此类人员在农村集体经济组织中所占比例为 15％左右，他们不得参与征地中的利益分配。

发挥集体土地产权作用，建立农村社会保障体系。随着国家财政对“三农”倾斜政策的实施，农民的社会保障制度也逐步完善，但靠政府财政覆盖全体农民的农村社会保障体系一时难以实现。比较现实的选择是依靠集体土地产权建立覆盖全体农民的农村社会保障体系，同时辅之以国家财政补贴。这个保障体系主要以土地产权为主，其来源主要是农用地转用增值收益等。

对失地农民来说，还要确保失地农民保障基金中闲置资金的开发增值，如在城市建设过程中可留一部分商业发展前景比较好的地段给失地农民建造商业门面房，资金从失地农民保障基金中的闲置资金中抽出，其租金收入划入保障基金账户，从而使闲置资金既重新投入城市建设，解决城市建设资金不足的问题，又可以使闲置资金安全增值。