| 储备土地抵押，风险如何应对？ |
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杨云林 齐刚
根据《土地储备管理办法》的相关规定，土地储备机构对产权清晰、资料齐全的储备土地，可以办理储备土地证书；政府储备土地可以设定抵押权，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。该文件的出台改变储备土地土地权利虚置的状态，使得储备土地成为可以独立抵押的资产。可以说，在国家《土地储备管理办法》颁布以后，储备土地具备了合法的抵押资格。
储备土地抵押存在哪些问题？
目前一些地方储备土地抵押贷款主要为两种，一是已经取得土地权属证书的储备地块，宗地上已完成房屋征收，为“净地”抵押；二是仅做了储备土地预告登记，宗地上尚有房屋待征收，为“毛地”抵押。
在实际操作中，储备土地抵押主要存在如下问题：
一是违规设定土地用途，将规划为经营性用地的储备土地转为大型居住社区、市重大工程、保障住房的储备土地，从而在尚未完成房屋征收的前提下仅以抵押预告登记形式进行融资。
二是完全没有规划资料，抵押人也不愿配合提供规划数据，凭估价机构自行设定相关参数。
三是跨越部门权限设定相关规划参数。通常规划数据应该由规划部门根据城市规划资料出具相关数据，但部分土地储备项目的规划资料却由土地储备机构直接出具。
四是规划条件设定随意性大。有些项目为获取最大化的融资金额，违规随意改变土地使用类型，虚设土地规划指标，胡乱设定过高容积率，夸大储备土地价值，将原本价格较低的储备土地刻意“包装”成为价格高企的地块，将土地资产的价值虚假放大，从而取得最大额度的贷款。
五是委托方要求评估机构最终出具的评估价值不扣除应当上缴政府的土地出让收益。
目前，多数金融机构片面认为，土地储备机构是地方政府设立的事业单位，地方政府会为土地储备贷款提供最后的兜底无限担保责任，而在现行的体制下，地方政府破产几乎没有可能。因此土地储备贷款成为各金融机构竞相争抢的所谓“低风险、高收益”项目。但若全面、动态、系统地分析，虽然在储备土地抵押贷款中政府可以提供所谓的信用担保，但这种信用担保从法律上讲对地方财政没有任何约束力。很可能出现的情况是，在约定的还款期内，甚至在更长的时间内，金融机构都难以收回贷款造成风险高企。
储备土地抵押存在哪些风险？
目前，金融机构的储备土地的风险主要是违约坏账风险，其包括以下两个方面。
一是国家政策和法律环境变化带来的风险。
与土地储备贷款相关的主要包括金融政策、房地产政策或其他相关法律变化所引起的风险。由于储备土地收储所需的资金量巨大,任何宏观政策变动所引起的房地产市场的变化,特别是土地供应总量、结构的变化,都可能会对土地的收购储备产生影响,从而间接影响土地储备贷款,它的影响远远大于土地价格的影响。
二是抵押物风险。抵押物风险可以说来自方方面面，最为突出。
储备宗地为非净地。由于多数储备机构申请土地贷款时尚未支付征地款、拆迁款，存在抵押和查封等情况,存在土地权属问题,因此有效抵押难以落实。
储备土地用途难以界定。储备土地用途界定存在难度,很多地方在土地用途栏填写“储备土地”,违背了《土地登记规则》等相关法律、法规的规定,而评估时多以规划用途为准,这就造成了储备抵押地价和拍卖时价格差的问题,影响了土地抵押权的实现。
储备土地抵押存续期限地价的变化。土地抵押的债务清偿期限以土地抵押融资并实行开发整理后予以变现的时间为依据,土地抵押权的债务清偿期要与土地收购储备全过程所需要的年限相一致。从土地收购到土地开发整理再到土地储备,一般的年限为2到3年,在开发整理后进入土地供应环节有一个过程,收取土地出让金或土地租金也有一个过程。该过程难免有土地价格的波动。
政府信用担保有效性风险。虽然在储备土地抵押贷款中政府可以提供所谓的信用担保，但这种信用担保从法律上讲对地方财政没有任何约束力。
抵押价值虚高带来的风险。显然，虚高的抵押价值将使银行失去第二还款来源保障，使抵押贷款虚化为信用贷款。
除了违约坏账风险，储备土地抵押贷款还会存在程序合规的风险。如果储备土地抵押贷款的实际操作程序与《土地储备管理办法》、《关于加强土地储备与融资管理的通知》等行政法规、规范相冲突，无论该笔贷款坏账与否，同样面临着作为上市公司的信息披露及银监会、审计署等部门合规性检查的风险。
金融机构如何应对储备土地抵押贷款风险？
应对储备土地抵押贷款防线，金融机构必须树立储备土地抵押贷款的风险意识，转变在片面认为储备土地抵押无风险的观念引导下，采用虚抬价值等不规范手段，无序争抢业务的状况；要密切关注包括金融政策、房地产政策或其他相关法律的变化，及时防范化解政策风险；要严格按照相关法律、法规的程序和要求办理储备土地抵押贷款手续，杜绝程序风险。
对储备土地抵押估价报告要进行必要的内部审核，合理使用，对拟抵押地块必须做好调查研究。银行要了解每宗土地的土地信息,包括规划用途、地类、权属、地价、土地建筑密度和七通一平等情况,在用具体地块抵押贷款时,必须充分了解具体地块的有关情况,要通过了解城市规划等有关信息,尽可能确定抵押地块的未来价值,尽可能选择升值潜力大或预期收益高的地块作抵押。对拟提供贷款的储备地块,贷款银行要做好可行性分析和收益方案预测分析,减少盲目性,增强预测能力。要加强资金使用的监管,而且要积极关注配合土地收购储备机构或土地管理部门向市场供地环节,以保证资金的有效回收。
土地估价机构和估价师该发挥哪些作用？
作为中介服务机构的估价机构及估价师，应按照《中国土地估价师执业行为准则》的要求，在整个估价作业期间，从防范风险角度出发，在市场分析、实例选取、技术参数确定以及价格确定时，遵守谨慎原则，将可能出现的价格高估的风险降到最低；并且在价格确定环节，应该仔细调查、分析估价对象可能存在的影响其变现能力和偿付能力的因素及其各自影响程度，并在土地估价报告中进行必要的提示。
在储备土地抵押估价项目中，要特别注意以下的问题：
主动拒绝承接诸如规划设定随意、要求对“毛地”按照“净地”评估等项目；
主动拒绝委托方的不合理要求。委托方、报告使用方有时候以“土地出让金可由财政返还”等理由，要求估价报告提供的评估价值不需扣除应当上缴政府的土地出让收益，评估机构应该遵守职业操守，严格按照《土地储备管理办法》的要求，将市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益作为估价结果；
对金融机构拟了解尚在收储储备土地的征收成本，或在某些特定条件下的土地价值时，由土地储备中心、相关金融机构及估价机构三方采用会议纪要形式协商一致后，估价机构在此基础上合理设定相关假设条件上出具相应的咨询性质意见以供各方参考，而不能以正式的土地估价报告的体现。
（作者单位：上海信衡房地产估价有限公司）
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