《政府信息公开条例》重点解读

一《条例》制定的背景

2008年5月1日，以建设“阳光政府”、保障公民知情权为宗旨的、被称为“阳光法案” 《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。 《政府信息公开条例》最大的亮点，是将 信息公开变成了政府的法定义务。 这一根本转折显示了中国打造“阳光政府”的勇气，是继《行政诉讼法》《行政许可法》之后政府改革的“第三次重大革命”。

大家都知道封建社会实行的是信息不公开的愚民政策。道德经有一句话 “民可使由之，不可使知之” “古之善为道者，非以明民，将以愚之。民之难治，以其智多。故以智治国，国之贼；不以智治国，国之福”意思是国家统治人民，指使驱赶他们去做事就行了，不要让他们明白在做什么。现在不是这样了，我国宪法明确规定：“国家一切权利属于人民。人民依法通过各种渠道和形式管理国家各种事务，包括经济文化事务和社会事务。一切国家机关和工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民群众的监督，努力为人民服务。而人民群众拥有知情权、参与权；拥有批评、建议、申诉等相应的权利。”特别是近年来随着全球化和信息化的扩展和改革开放的深入，人民群众的利益诉求更加直接，群众更想知道政府在干什么，更愿意参加到政府事务中去。

为适应信息化社会发展的需要，国务院于2001年成立了信息化公开领导小组。　中办、国办于2002年8月5日 转发的17号文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》指出，“各级政务部门要加快政务信息公开的步伐。”这是中央第一次提出政府信息公开。

2006年国家信息化领导小组发2号文件《国家电子政务总体框架》提出：“政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道”。

《政府信息公开条例 》于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过。温家宝总理2007年4月5日签署并颁布492号国务院令， 2008年5月1日施行。

条例经过长达8年的建议、起草、修改、调研、征求意见等过程，对各地方、部门的信息公开工作已经发挥指导作用，各级行政机关应有相当准备。 

二、《条例》基本结构和主要内容的阐释

《条例》共五章三十八条

第一章 总则  有八条

主要内容：阐述政府信息公开立法的目的、领导体制、工作职责、工作原则，特别是对政府信息的概念给予了法律的定义：行政机关在履行职责的过程中制作或获取的，以一定形式记录保存的信息作为政府公开信息。 归纳起来，政府信息有三个要素：⑴与行政机关履行职责有关的信息；⑵政府部门制作或获取的；⑶以一定形式保存的。

其中第三条是信息公开工作的领导体制：党委领导、政府主抓、办公厅（室）负责、纪检监察机关监督检查。

《条例》第4条要求，各政府机关都必须明确一个机构作为本行政机关的信息公开工作机构，具体承担本行政机关的信息公开日常工作。这两种情况：（1）赋予现有机构新职能，让现有机构承担信息公开的日常工作（2）建立新的机构，专门负责信息公开工作。

市级以上政府办公厅（室）都成立的有信息公开办，县一级一般就是采取第一种办法，由相关机构承担这项职能，基本上都是放在了电子政务办。

第五条是立法原则

行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。除了这个原则在实际操作中还应到遵循以下三条原则：1.政府信息要具有真实性、准确性、及时性；2.政府信息的公布要有一致性，就是统一口径；3.行政机关发布信息要经过批准，未经批准不得公布。

第八条是政府信息公开的后果界定

四个不得危及：行政机关公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安定和社会稳定

第二章是政府信息公开的范围，共六条 

（一）信息公开的前提和要求

政府信息公开的范围采用排除法，除第14条第三款规定的国家秘密、商业秘密和个人隐私信息不得公开并要遵循第八条的原则规定（就是刚才说的四个不得危及）外，其他信息都应当公开。 

第9、10、11、12条规定了应当主动公开的信息类别，采用一般性要求和列举方式相结合进行了规定。其中，第9条是一般性要求，凡符合第9条所列基本要求之一的应当主动公开 ，第10、11、12条明确了不同层级政府主动公开的重点信息

划分为三类：

1、县级以上各级人民政府及其部门应重点公开的信息                                               

2、设区的市级人民政府、县级人民政府增加的重点公开信息

3、乡（镇）人民政府的重点公开信息

（二）公开的形式

１、主动公开

 ２、依申请公开

1.政府信息的主动公开制度 

主动公开制度是对政府信息公开工作的强制性要求 

Ａ、行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。 

除了以上四条：

Ｂ、县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开下列政府信息：

（一）行政法规、规章和规范性文件；

（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；

（三）国民经济和社会发展统计信息；

（四）财政预算、决算报告；

（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；

（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；

（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；

（八）重大建设项目的批准和实施情况；

（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；

（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；

（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。

Ｃ、设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息：

（一）城乡建设和管理的重大事项；

（二）社会公益事业建设情况；

（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（这一项是最容易引发问题的，因为它直接关系群众切身利益咱县一年申请公开的有一两起，都是因为征地或拆迁补偿问题。）

（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。 

Ｄ、乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息： 

（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；

（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；

（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；

（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；

（五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；

（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；

（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；

（八）执行计划生育政策的情况。

2.依申请公开制度

除以上主动公开的政府信息外，公民、法人或其他社会组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院各部门、堤防各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

第三章是公开的方式和程序，共十四条 

第15条、16条是对公开载体的规定。从以下三个方面对政府信息公开载体作了规定：一是行政机关应当将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；其中政府网站是政府信息公开的第一平台。二是各级人民政府应当在档案馆、图书馆设置政府信息查询场所，配备相应的设施、设备。三是行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施公开政府信息。

第17条是公开的责任分配，原则是行政机关制作的信息，谁制作谁公开；行政机关获取的信息，谁保存谁公开；法律、法规有特别规定的从其规定。也就是常说的“谁制作谁公开，谁保存谁公开”。

第18条是主动公开时限要求。

1、属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。

2、法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。

第19条是对公开目录和指南的要求。

编制政府信息公开目录要求全面梳理、列及政府信息，有利于提高政府信息管理的水平，也方便群众按图收集，找到自己需要的信息。 

要求：第一要系统化、第二要标准化、第三要电子化

政府信息公开申请应当包括下列内容：

　（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；

　（二）申请公开的政府信息的内容描述；

　（三）申请公开的政府信息的形式要求。

对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：

（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；

（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；

（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。 

行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。（答复时限）

行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

第四章是监督和保障，共七条，第五章是附则，共三条。

三《条例》实施过程中暴露的问题和存在的不足

1.各级政府和领导重视程度不一。从总体上看，我国只是基本建立起了政府信息公开的框架，多数部门信息公开仍停留在浅表层面。由于主要领导认识程度的差异，各地、各部门的信息公开的状况也不平衡。 由于我国的信息长期处于为政府所垄断的现状， 注定了信息公开不可能在短时期内就取得大的突破。

2.一些地方和部门存在阻碍信息畅通的误区。主要有三个，误区一， 随意扩大政府文件保密范围。 很多政府部门在制定和印发文件的时候，出于谨慎，常常会有意扩大保密的范围，把一些不应当确定为秘密的事项确定为秘密事项。误区二，重形式轻内容。随着政务信息公开越来越成为发展的大趋势，一些政府部门在政务信息公开中，被动地进行政务信息公开。对信息公开的内容，带有一定的选择性，很多公众迫切需要掌握、与自身利益密切相关的信息获取难。另外，一些网站所公布的文件和信息甚至是几个月都没有更新，（这一点咱现在做的比较好，基本上当月就把符合公开范围的上传了）误区三，重公开而轻参与。政府信息公开在很多人看来就是信息的简单发布。

3.公开信息的分类缺乏操作性。政务信息一般可分为三类：可公开的信息、依申请可公开的信息和应当保密的信息。但是《政府信息公开条例》操作性不强，尤其是信息公开和信息安全的界限还没有弄清楚， 实施难度较大。 条例虽具体规定了十几类信息是必须公开的，但仍给政府机关留有较大自由裁量的空间；要求信息公开的同时，又规定信息公开前要进行保密审查，送有关部门批准。信息公开是政府体制改革的基本要求，但涉及国家安全、社会安全的范围很广，哪些信息是可以公开的、哪些信息是不利于国家安全的，在理论上无法简单界定，特别是在社会转型期，各种矛盾凸显的形势下，二者之间的界限更难区分。

公开和保密的关系尚未得到充分厘清是政府信息公开面临的最大约束。在制度上，保密范围的界定过于原则和笼统；在定密的操作过程中，主观的裁量权和空间过大；对定密行为的司法审查也遇到了“尴尬”。这三种因素导致“秘密”的范围可能会比较大，而且存在较大的弹性。修改后《保密法》里的定秘标准还是比较原则和抽象，比如国家秘密中有一项为：国民经济和社会发展中的秘密事项。这就很难界定，除非出台或制订更具体的标准。

我就说这么多吧，谢谢！