国土资源部2014年下发的《节约集约利用土地规定》提出，“鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用。鼓励土地使用者自行开发或者合作开发”。这为手中拥有大量城镇存量土地的国有企业，发挥自主创新主动性，盘活自有低效存量土地打开了一扇大门。笔者拟对国有企业开发自有低效用地的路径选择进行简要分析。
国家的有关规定
历数土地市场建立以来，针对国有企业自主盘活存量土地的法律法规，基本是限制与放开交替实施。
土地市场建立之初，无论是《民法通则》、《物权法》，还是《土地管理法》，都赋予了国有企业依法有效经营、利用自有土地资产的权利。其中，《物权法》第五十五条、第五十七条提出了国有企业有促进国有财产保值增值，防止国有财产损失的职责；《土地管理法》第五十六条指明了国有企业改变土地建设用途的路径。
但由于当时相关配套政策没有跟上，划拨土地大量非法入市、隐形交易，造成土地市场混乱，大量土地收益流失。为此，2001年~2004年间国务院和国土资源部多次下发文件，明确规定“划拨土地使用权未经批准不得自行转让”，限制国有企业自主盘活存量土地。“禁止自行开发、纳入统一有形市场”成为这一阶段的政策特点。
2004年以来，随着制度逐步健全、市场配置资源的主导作用不断提升，国家也逐步放开了对国有企业自主盘活存量土地的限制，并先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》、《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》、《关于节约集约用地的通知》、《关于印发〈国有建设用地划拨决定书〉的通知》等，其中2008年国务院下发的《关于节约集约用地的通知》中出现了“原土地使用者自行开发”的内容，“补办手续、补缴地价款”成为这一阶段的政策特点。因此，当前无疑是国家赋予国有企业自主盘活存量土地权利最大、管控最为宽松的时期。
国有企业开发自有低效用地的路径选择
从现行法律法规来看，国有企业自有低效用地可依照《土地储备管理办法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》被政府征收；也可自主开发。至少有三条路径可供参考选择。
因公共利益的需要被政府征收。地方政府依照国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等，编制的因公共利益需要而要进行的土地收储计划或国有土地上房屋征收决定，是具有排他性、强制性的。这时，国有企业只能积极配合地方政府进行土地收储或房屋征收；同时，地方政府应积极与被征收土地的国有企业协商，确保各项征收补偿科目明确、落实到位。
国有企业自主盘活再开发。当国有企业自有低效用地不在公共利益需要的土地收储或房屋征收计划范围内，且政府暂时无力开发的情况下，国有企业可效仿广东“三旧”改造经验，与当地政府协商，自己或与他人合作（引入社会资金），对土地进行再开发。期间，涉及原划拨土地使用权申请办理协议出让、划拨土地使用权转让中的协议出让等手续按照《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》相关规定办理。
国有企业与地方政府协商开发方式。借鉴地方已有的探索模式，国有企业可与地方政府通过协商的方式，约定自有低效用地的开发方式与利益分成。
一是效仿福州市土地收储的操作经验，与当地政府协商，委托当地政府通过招标或拍卖的方式将国有企业自有低效用地进行有偿出让，并约定收益分成。
二是可在获得当地政府批准的前提下，对自有低效用地进行自主或者合作式土地一级开发，一级开发完毕后，再经当地政府批准，补办手续、补缴地价款，并进入土地二级市场进行转让；期间，划拨土地使用权转让申请补办协议出让时，当地政府可视实际情况，在土地转让成交后、采取从土地转让款中划转国有企业应补缴的土地出让金等方式，支持国有企业盘活低效用地的优惠政策。
三是国有企业可以根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等的需要，与当地政府协商，将自有需盘活的低效用地，置换为当地政府指定的工业园区、工业集聚区内的土地。同时，当地政府应评估测定置换差价，并足额补偿国有企业。
此外，国有企业在日常经营自有存量土地时，还可依照《节约集约利用土地规定》第二十四条“鼓励土地使用者在符合规划的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率。在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款”的规定，尽可能对现有低效用地进行强化开发，以此提升自有存量土地的效益，促进节约集约利用土地。
（作者供职于中国土地勘测规划院、内蒙古自治区土地调查规划院）
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