问题
2014年4月26日，A通过律所向B县国土资源局邮寄了政府信息公开申请，要求公开某高速公路项目涉及某地段的征地批复及“一书四方案”、征地红线图等报批材料。B县国土资源局收到申请后，以所涉及的信息材料处于上报审批阶段为由,作出了目前无法提供相关材料的答复。请问:“一书四方案”是否属于政府信息公开的范围？如果属于，信息公开的责任主体是谁？应当在何时公开？
解答
一、“一书四方案”属于政府主动公开的信息
所谓“一书四方案”是指建设项目用地审查报批时所呈报的建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案。
“一书四方案”经历了“基本不公开——依申请公开——主动公开”的转变过程。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定，“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”。原先，行政机关多将“一书四方案”定性为供审批机关了解征地工作情况、以便审酌是否给予审批的过程性信息，并援引该条规定拒绝申请人的信息公开申请。
2014年最高人民法院召开新闻发布会，通报全国法院2013年度“信息公开”十大案例。明确了过程性信息不应是绝对不公开，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。人民政府作出征地批复后，当事人申请的“一书四方案”已处于确定的实施阶段，行政机关再以该信息属于过程性信息、内部材料为由不予公开，对当事人行使知情权构成了不当阻却。
之后，国土资源部下发《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号），将市、县政府用地报批时拟定的“一书四方案”明确纳入了市、县征地信息主动公开的内容。因此，“一书四方案”属于政府主动公开的信息。当然，本案中的“一书四方案”因尚处于上报审批过程中，未进入确定的实施阶段，依旧属于过程性信息，不应公开。
二、“一书四方案”公开责任主体是制作该信息的市、县级人民政府及其国土资源主管部门
《建设用地审查报批管理办法》第7条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。”因此，本案中的“一书四方案”是由B县国土资源主管部门编制，并由B县人民政府审核同意。
三、“一书四方案”的公开时间应在用地批复之后
主动公开的前提是人民政府已作出征地批复，“一书四方案”已属于确定的实施阶段。否则，“一书四方案”依旧是过程性信息，一般不公开。本案即属此类情形，政府的回复及法院判决并无不当。
（北京大学）
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