编者按 新春伊始，国土资源管理人员已经投入到忙碌的工作中。为了进一步提升基层国土资源执法业务水平，本期特发“新春福利”，邀请系统内法制工作人员，共享过去一年里办理过的各类疑难案件，探讨交流执法经验，让我们的执法能力“年年涨”，执法水平“节节高”！
真假蟹塘难判断 田里挖沟让人忧
周春山
2015年12月13日，西毛村委会毛主任给我们国土所打来电话，称薛某雇佣一台挖土机正在承包地里开挖蟹塘，请我们立即到场制止。
听到这个消息，我立刻向镇里汇报，要求派出所配合多出几名警力。市政府两年前就出台了文件禁止新开挖蟹塘，由乡镇政府牵头组织公安、国土、农业经济管理站等部门的联动执法。现在，严禁挖塘养蟹已是家喻户晓，村委会还要请求支援，那郭姓村民一定是个“刺头儿”。
我和镇政府农业助理老余乘坐派出所的警车赶到西毛村，现场一台挖土机正推着土，四方的田地里刚挖出两道沟渠。我暗自庆幸，再过半天蟹塘就能挖成型、注上水，那样国土所就被动了。
老郭正在现场监工，见到我们就开始解释：自己挖的不是蟹塘，而是种植无公害水稻的稻田。在稻田旁边挖沟，是为了防止昆虫进入。
听到此处，我有些发懵。虽然《基本农田保护条例》第十七条禁止占用基本农田挖塘养鱼，《刑法》第三百四十二条也有破坏农用地罪，规定较细，可实际操作起来又是一另回事。我之前就遇到过几件类似案例。一旦把非法占地挖蟹塘的案件移交给公安部门立案，公安部门便要求有资质的单位出具破坏面积的认定报告。勘测队的同志却说，挖田养蟹是在田块四周挖出4道沟，把挖出的土方推成堤坝，中间地块原样不动。在计算破坏面积时，是仅计算沟的面积，还是包括4道沟中间地块的面积，难以认定。而且不养螃蟹，回填土方再恢复耕种，对田块也没太大的影响，出具报告很困难。现在，老郭的行为尚未对耕地造成破坏，也很难看出施工意图，不宜认定他挖塘养蟹，万一他真是要种水稻呢？
于是，我让老郭暂停施工，并向农业部门了解种植无公害水稻的情况。得知无公害水稻基地四周确需有1.5米的深沟，并在堤坝插建一米高的拦虫网。
根据这些情况，第二天，镇里研究同意老郭恢复开塘行为，但须交给镇政府书面承诺，保证只种植有机水稻，并交纳了保证金。若是老郭养起螃蟹，这笔保证金将用于恢复土地原状。
我不放心，还是向老郭发放了责令停止土地违法行为通知书，理由是老郭擅自在基本农田从事挖土等其他破坏基本农田的行为，并决定加强对这块地的巡查。如果老郭不种水稻，我还得赶快履职尽责呢。
（作者单位：江苏省兴化市荻垛国土资源所）
个人签字公司用 占地责任由谁担
王振宇
去年发生在我市的一起非法占地案，曾让我们执法人员产生了激烈的讨论。
A有限责任公司成立于2013年，由周某担任法定代表人，公司有多名股东。2015年8月，周某以个人名义与某集体经济组织签订了土地租用协议，未经有权机关批准，便对土地进行硬化加盖简易棚投入生产经营。我市国土资源局执法人员发现后，对其进行了立案调查。
调查过程中，周某说：“我签订协议并使用土地，均从公司利益出发，你们不能处罚我，要罚也是罚公司。”而A公司的其他股东却提出，非法占地是周某的个人行为，不能处罚公司。
对于该罚谁，执法人员内部也产生了不同意见。有的说，周某是以个人名义签订的租地协议，没有加盖公司印章，是其个人行为，因此不能处罚公司。也有的说，周某是法定代表人，其行为代表公司，且该租地协议约定用途符合A公司营业执照经营范围，而且该违法所占土地实际也由A公司使用，因此应该认定A公司为违法主体。
在案件会审中，主持集体会审的领导强调，本案违法主体是A公司还是其法定代表人，必须认真区分。毕竟，从责任承担的角度看，如果主体是A公司，其仅以资产承担有限责任；如果处罚个人，则由个人承担无限责任；如果涉嫌构成犯罪，对单位和个人的刑事处罚也不同。从文书送达的角度看，公司收件可由法定代表人或其委托、指定的部门、人员签收，即视为送达，而个人则须参照《民事诉讼法》关于送达的规定执行，否则无法达到送达的法律效果。违法主体一旦认定错误，在复议和诉讼过程中，将导致处罚被撤销，从而增加执法成本。
经过集体讨论，大家倾向性于处罚A公司。周某租地是用于公司生产经营，为公司谋取利益。周某作为公司法定代表人，其代表公司利益的行为，是行使职权的表示，结合《民法通则》第四十三条“企业法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动，承担民事责任”的规定，可推定为公司行为。最终，我们以A公司为违法主体下达了处罚决定书，并向A公司的部分股东解释了相关规定。A公司未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。
（作者单位：四川省泸州市国土资源局）
“刚性究责”无依据 “难中求变”大反转
范建军
A镇B村徐某和周某是邻居，两户门前为各自的承包地，规划为一般农田。2014年7月，周某父亲去世火化后，他在自己家门前的耕地上建起了占地1平方米的亭子，用于摆放骨灰。徐某发现后，先后多次找周某理论。后双方矛盾升级，经民政部门和镇村多次协调，周某同意将骨灰移至村集体公墓，但却以其父下葬不足3年为由，拒绝拆除承包地中的亭子。徐某不服该处理结果，转而以亭子占用农田为由，向国土部门举报。
受理案件后，由于双方矛盾尖锐难以调和，周某又刻意回避，国土部门针对本案的调查取证工作断断续续开展一个月之后，不得不暂时停止。与此同时，徐某的上访却在不断升级，国家信访局、国土资源部、省国土资源厅等多个上级部门先后转来了交办单。
国土部门的办案人员万般无奈之下，只能将本案提交市政府，建议由市政府召集有关职能部门会办。会办会开了一轮又一轮，但最终也没有形成合适的处置方案。民政部门表示，《殡葬管理条例》第十八条规定，未经批准，擅自兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔，责令恢复原状。但是经过前期的协调处理，现场的设施占地面积已不足0.5平方米，且其外观作用都有所改变，认定为殡葬设施依据不充分。规划部门表示,尽管《城乡规划法》第六十五条赋予了规划部门针对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按规划许可证的规定进行建设的行为进行查处的权力，但本案的违法建筑物不在乡、村庄规划区内。国土部门也大倒“苦水”：依据《土地管理法》第七十四条规定，针对占用耕地建坟的行为，县级以上人民政府土地行政主管部门可以责令限期改正。但是本案现场的设施能否认定为“坟”要打问号，“破坏种植条件”的认定也缺乏必要的证据。
一桩不起眼的占地案，看起来几家部门都有权管，但真正管起来，却又都不那么理直气壮。就在大家一筹莫展的时候，案件的转机悄然而至。2015年，市里全面开展土地承包经营权发证工作，办案人员灵光一现：如果抛开本案涉及的占地问题，单纯从土地承包经营权的权利义务着手，是不是更有利于问题的解决呢？
不久，村委会的一纸诉状将周某起诉到法院，请求法院解除村委会与周某之间的承包经营权合同，理由是周某未按约定合理合法使用土地。因案件标的小，且事实清楚，不到一个月，法院就作出判决，同意了村委会的诉讼请求。在拿到败诉判决后，周某感到了事态的严重，主动找到村委会，承诺按时清理自家承包地中的设施，恳求村委会能继续与其签订承包经营权合同，同时向其颁发土地承包经营权证。一场纷纷扰扰的占地案，通过土地承包经营权民事诉讼的方式“柔和”地解决了。
这一案件的妥善解决，让我感悟良多：在土地执法工作中，经常会遇到群众举报的土地违法行为，其中一些行为确实违反了土地管理法律法规，但细究法律条文，却又难以处理。对于这些缺乏处置依据的违法行为，依法立案查处执行是执法，和谐处置化解也是执法，往往更多的时候，“柔性执法”的效果要优于“刚性执法”。只有“难中求变”，不断地更新知识、提升技能，才能找到解决问题的最佳途径。
（作者单位：江苏省如皋市国土资源局）
基本农田遭遇林权证 地类冲突引发查处难
吴 颖
2013年4月，我区S镇政府为发展本地经济，引进Y农业开发公司建设养牛场。5月，Y公司在S镇政府协助下，从农户手中正式流转了22亩土地，取得集体经济组织、农管站、国土所、县农委等相关单位认可后，向区国土局递交了设施农用地审批呈报表。但因Y公司提交的方案不够具体，国土局暂时搁置了该项目的审批。Y公司认为自己是S镇政府引资项目，又获得了相关审批单位认可，擅自于当年7月动工建设，至2014年卫片立案查处时，项目已投资200余万元，硬化土地7.74亩，其上修建牛棚、生产及看护用房等建构筑物4.02亩，均为一层，且位于该镇新一轮（2006~2020）土地利用总体规划中所确定的基本农田和林地范围内，不符合土地利用总体规划。
2014年8月，国土局下发行政处罚决定，责令Y公司限期拆除非法占地上新建的建构筑物，恢复土地原状。
Y公司不服，向县政府申请复议。县政府以土地利用总体规划为主要依据，复议决定维持处罚结果。Y公司诉至法院。
法院发现：国土局提交的土地利用总体规划认定地类无误，但Y公司占用土地现状确为荒地，且有N县林业局多年前发放的退耕还林证书及历年补助，与认定Y公司占用基本农田的依据有冲突。另外，Y公司修建的简易牛棚、平层看护和生产用房，符合设施农用地养殖用房建设标准，虽未得到国土局审核通过，但得到其他审批环节及联合审批单位的认可。而2014年10月，国土资源部、农业部联合发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，改设施农用地审核制为备案制。
在案件的抗辩过程中，我们碰到了两个难点：一是我们县属高山地区，基本农田与历史形成林地或退耕还林区域交叉重复。如本案中的Y公司，如按土地利用总体规划认定为基本农田，则必须拆除复耕，还将面临毁损5亩以上基本农田的刑事责任；如按林权证及退耕还林区域处理，其发展规模化养殖业则属合法。二是设施农用地作为一种新用地模式，其项目审批也仅是国土资源部和农业部联合发文确定。而我国行政审批的基本法律只有《行政许可法》，行政审核与行政备案的设定、性质、操作流程及环节、时效等仅由规范性文件具体拟定，均无法律、法规甚至规章的明文规定，司法审查时法律依据不足。
面对这一复杂情况，法院审理也陷入了两难境地：土地利用总体规划与林地权属证书属同等效力证据，两者冲突，如何取舍？Y公司按当时规范性文件规定未通过审核，但其取得部分审批环节认可，且事后政策调整，N县国土局搁置申请的行为能否等同备案？ Y公司建设养牛场符合规范性文件规定的标准，且确未改变用途，已投入重资，本着对行政相对人权益保护原则，执行处罚决定对Y公司确有重大不利。但不执行处罚的话，国家对基本农田保护又非常严厉，一经发现，必须拆除恢复；如国土部门查处不力、不到位或不及时，上级行政机关也会严肃问责。
综合考虑我们和Y公司的意见之后，法院采取调解方式结案：Y公司自行撤诉，国土局不申请强制执行，向其上级部门汇报处置。
虽然这起棘手的案件尘埃落定，但这种因历史造成的地类认定不统一，确是我们山林地区多遇的难题。希望这种遗留问题，能随着不动产统一登记的逐步推进而消失。
（作者单位：重庆市南川区国土资源和房屋管理局）
重点项目违法用地 顶着压力查处到位
陆文棋
2015年2月，杭州至黄山杭黄铁路IV标段正式动工建设。作为富阳境内第一条铁路，该铁路对于富阳经济的提振和发展有着巨大的意义。但该项目在未完成临时用地手续，且与被占用土地的环山乡在拆迁补偿还存在争议的情况下，先行动工，使我们国土部门处于一种比较被动的局面。
去年5月26日，接群众举报，我局场口国土资源所会同环山乡村镇建设办工作人员到现场踏勘，发现施工单位未经批准，擅自占用环山乡中埠村、环联村集体土地修路，随即向施工单位下发了责令停止国土资源违法行为通知书，并报送给区两违办、环山乡人民政府，随后向局领导反映该情况。鉴于杭黄铁路属国家重点项目、民生工程，经局领导讨论，我局工作人员于6月3日向施工单位送达了责令限期改正违法行为通知书，要求其在30日内予以改正。但建设单位一直未停止建设。且因为其对复垦押金标准存在异议，也未办理临时用地相关手续。
与此同时，环山乡部分村民针对施工方非法占地行为提出信访。从依法履职的角度出发，经局领导慎重研究决定，我局于7月6日正式立案，并于同日向施工单位送达了接受调查通知书。
在案件查处过程中，建设单位负责人对我们的做法很不理解。他们提出，这是政府项目，也申报了临时用地手续，虽然没有办理完善，但责任不在施工单位，为什么要当做违法用地案件查处？信访村民对我们的工作也不满意，先后向区政府、区法院提起行政复议和行政诉讼。他们觉得，既然已经认定占地违法，为什么施工方还不停止建设，是不是你们国土部门履职不到位？部分领导对我们的查处也不赞成。毕竟，杭黄铁路作为国家重点工程，圆了富阳人民盼望多年的“铁路梦”。在建设工期短、任务重、难度大的情况下，我们国土部门要对建设单位立案查处，难免会对工程按期完成造成一定的影响。
面对这些不解和埋怨，我们国土人唯有坚守职责，努力克服困难。经局党委研究决定，该案办案期限经批准延长一个月。2015年9月29日，我局下发行政处罚决定，并于9月30日送达至建设单位。如果建设单位到期既不申请行政复议又不提起行政诉讼，经催告后仍不履行行政处罚决定，我局将依法申请区法院强制执行。
（作者单位：浙江省杭州市国土资源局富阳分局）
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