在实践过程中，政府主导型的城乡建设用地增减挂钩运行模式既有利于推进新农村建设、合理规划产业布局等优点，也存在着重视眼前利益，忽略质量指标、资金来源单一难以为继等弊端。笔者通过对太仓市双凤镇增减挂钩的现状、模式、利弊进行分析，拟对当前增减挂钩工作提出进一步完善的意见和建议。
增减挂钩的运行模式
双凤镇增减挂钩所采用的运行模式是政府主导模式，即主要由政府对挂钩政策进行组织和管理，政府作为主导，负责各个项目的选址立项、方案的编排规划、资金的筹措、工程情况的监督执行，项目运行风险的承担。各个企业实施政府策划项目的具体内容，建设安置区域并对农村原本的居民点进行复垦和整理，对项目的质量负责。
政府主导型运作模式的主要特点有：从项目的展开、编排计划到实施再到最后的验收都是由政府来严格控制和把关，资金的投入主要来源于政府，监管的方法则是以行政手段为主，各项指标的运用也由政府来控制。
增减挂钩存在的问题
2006年以来，双凤镇在保持农用地基本不变的情况下，积极推进土地增减挂钩，通过土地置换、开发其他土地来保障城市建设用地的需求。农村用地基本不变或稍有增加，而建设用地与土地后备资源呈现此消彼长的趋势。预计到2020年，农用地为4556.8公顷，占土地总面积的72.10%；建设用地为1247.4公顷，占19.74%；其他土地为516.3公顷，占8.16%。实施城乡建设用地增减挂钩政策改变了村庄空间布局杂乱无章的局面，促使基本农田形成连片集中，避免了土地资源的浪费，提高了土地利用效率，优化土地结构和空间布局，有利于形成集聚效益和规模效益。但是在项目管理实施过程中也出现了重指标、轻质量，资金不足，落实困难等问题。
耕地占补不平衡，重指标轻质量。耕地占补平衡不仅要做到数量的平衡，还要做到质量的平衡。一些地方在进行建设用地整理过程中，只追求耕地数量平衡，忽视耕地质量。目前，当地“未批先用”以及擅自扩大试点范围、复垦的耕地质量不达标、没有及时返回周转指标等现象时有发生。而且，具体项目实施的过程中存在占优补劣、注重指标看轻成果的现象，导致耕地补偿的实施不完善，耕地质量下降，粮食产量受到了严重的影响，与“耕地面积不减少、质量不下降”的挂钩政策等要求不相符。
资金来源单一，落实困难。资金落实到位与否是增减挂钩项目能否顺利实施的关键与保障，资金断层或后续供应不足就会影响到项目的持续进行。目前，双凤镇增减挂钩项目资金的主要来源是政府拨款，项目从拆迁安置到耕地复垦所需资金量巨大，仅仅靠政府筹集这单一化的集资方式是远远不够的。此外，后续的民生问题也需要认真安排，资金短缺会影响增减挂钩项目的如期实施。从当前情况来看，由于拆迁、补偿成本过高以及民生等问题而导致双凤镇无法按时下拨资金的现象确实存在，阻碍了增减挂钩项目的顺利实施。
增减挂钩工作改进的建议
正确合理看待指标，保证开垦耕地质量。政府在实施建设用地增减挂钩过程中，不能为了完成指标而对农村乱拆乱建，导致农村后续的长远发展受到影响。要合理看待挂钩指标，不盲目占补，保证开垦耕地的质量。在开垦耕地时，应尽量选择质地好的后备土地资源。后备土地资源质量的保障主要取决于其先天条件，如果要开垦的后备土地资源的自然质量较低或者先天条件较差，那么即使投入再多的物力和人力，也很难获得高质量的耕地。所以，在现有的后备土地资源中，选择宜耕性可取的、适合复垦的土地，能够保复垦后的耕地质量较高。
转变增减挂钩模式，多元化筹措资金。双凤镇目前采用的运行模式是政府主导型，项目实施力度、监管力度都较大，但是同时也导致资金来源的单一性，资金难以为继，影响项目进程。应积极探索以市场导向型的增减挂钩运行模式，多方面、多渠道筹措资金，政府放权于市场，通过招标、引标等方法，引入有资质的建筑商和行销商承建项目，同时政府不再作为项目实施的主体，其职能应转变为规划引导和服务监管。只有这样，增减挂钩项目的实施既有政府权威性的保证，也有多元化资金持续供给，项目实施才能顺利进行。
制定科学监管制度，推动挂钩有序进行。增减挂钩能有效改善农村面貌，有利于产业的合理布局，是新农村建设的推进器。但这一措施如果缺乏监管就会导致项目在实施时遇到问题，实施方可能出现畏难情绪，应付完成项目，使其与原先的规划发生偏离。因此，在增减挂钩实施过程中，制定合理的项目监管体系，从项目的制定、规划到项目的具体实施，每一环节都要通过验证，政府及时跟踪服务，确保项目进程的有序推进。
(作者供职于江苏省盐城师范学院)
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