日前，北京市第四中级人民法院发布了2015年十大典型行政案例，涉及棚户区改造、房屋征收拆迁、土地征收腾退等引发的政府信息公开、行政不作为案件。相关案例在对人民法院审理行为、审判标准进行规范的同时，也为行政机关依法行使职权、规范行政行为提供了指导。本期摘登其中3起涉及国土资源管理工作的典型案例。
1.以施工噪声为由起诉建设用地违法可行吗？
——北京市某小区业主委员会诉某区政府土地行政许可案
基本案情
原告北京市某小区业主委员会诉称，小区的业主购买的小区房屋自入住以来环境安静。但自第三人北京J公司开发地产项目施工以来，给小区业主带来了极大的噪音污染且经常发生财物被盗现象。经部分业主了解，第三人J公司的建房用地属于基本农田，根据法律规定基本农田不允许用于建设房屋，因此第三人J公司未经批准就将基本农田变更使用性质违反法律规定。原告业委会提起诉讼，请求撤销被告某区政府为第三人J公司颁发的《国有土地使用权证》。
裁判结果
北京市第四中级人民法院认为：业委会并未提交证据证明业主或业主大会授权其代表该小区业主提起诉讼，其以自己的名义提起的诉讼不符合法定起诉条件。另外，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，业委会认为区政府违法改变基本农田性质颁发被诉《国有土地使用权证》，给小区带来极大的噪音污染且经常发生财物被盗现象，违反法律规定并侵犯其合法权益。而被诉《国有土地使用权证》系被告区政府依法定程序，对第三人J公司取得国有土地使用权这一法律事实的记载，该登记颁证行为并未直接导致小区的噪音污染和财物被盗，因此原告业委会与被诉《国有土地使用权证》不具有法律上的利害关系，不具备针对该行为提起诉讼的原告主体资格。综上，裁定驳回原告业委会的起诉。
专家点评
金国坤（北京行政学院法学部主任、教授）：
放宽行政诉讼原告资格是更充分保护公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。《行政诉讼法》明确了与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织有权提起行政诉讼。在诸如环境污染类型的案件中，受害人往往是行政机关和相对人以外的第三人，第三人的权益受到损害，制度设计上引导其通过诉讼途径解决纠纷，可以确保社会的安定性。对利害关系的认定是此类行政案件正确裁决的基础，本案为从行为与结果的因果关系上认定利害关系做了有益的尝试，也为当事人提起行政诉讼给予了指导。第三人在向有关行政机关请求制止违法行为予以环境行政保护后，也可以以业主或经业主委员会授权，就噪音污染，以相关行政机关为被告，提起行政诉讼。
2.土地使用权人请求政府收回其土地该怎样处置？
——北京H公司诉北京市某区人民政府行政不作为案
基本案情
2014年10月27日，北京H公司通过邮寄方式向北京市某区人民政府提交《申请书》，请求某区政府根据《土地管理法》第五十八条第（一）项、第（二）项，《北京市国有建设用地供应办法（试行）》第十二条，《北京市收回企业国有土地使用权补偿办法》第二条的规定，收回涉案国有土地使用权，并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定对地上房屋进行征收和依法予以补偿。某区政府收到《申请书》后，按照信访程序将该申请批转到该区国土资源分局处理。国土资源分局作出信访处理意见书，认定H公司的申请不符合收回国有土地使用权的法定条件。H公司不服，以某区政府为被告，以行政不作为为由，向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼。
裁判结果
北京市第四中级人民法院认为：根据《土地管理法》第五十八条的规定，收回国有土地使用权在实体上应当符合该条所规定的五种情形之一，在程序上应当由“有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”。因此，原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府并不承担直接受理收回国有土地使用权申请的职责。
本案中，原告H公司如认为涉案土地符合《土地管理法》第五十八条规定的收回国有土地使用权的情形，应当先向被告某区政府的土地行政主管部门提出申请，政府土地行政主管部门审查同意后，再报经被告某区政府批准收回案涉土地使用权。现H公司直接向被告某区政府提出收回国有土地使用权的申请，其程序显然不符合上述法律规定。被告区政府收到H公司的申请之后，将该申请转交土地行政主管部门区国土资源分局予以审查处理，程序并无不当。故原告H公司认为被告某区政府将本案申请以信访的方式转交其所属部门办理不符合法律规定，并请求被告某区政府履行职责，收回本案涉及的国有土地使用权并对地上房屋进行征收补偿的诉讼请求，缺乏法律依据，不予支持。据此，依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告H公司的诉讼请求。
专家点评
湛中乐（北京大学法学院教授、中国行政法学会副会长）：
本案有两个亮点需要给予关注与肯定。第一，该案判决是一例国有土地使用权人请求法院判决人民政府收回其国有土地使用权的行政诉讼案件，受案法院在对本案被告的行政行为予以司法审查的时候，注意精确掌握此类案件中被告的具体职责与职权。而且特别注意相关法律中有关被告及其相关行政部门之间的实体关系与程序关系。本案中的被告并没有越俎代庖，而是依照法律所规定的细密程序将有关当事人的申请转告有关政府部门。法院在对本案判断的时候也特别注意遵守这些特殊法律的实体规定与程序规定。正因如此，法院判决驳回了原告的诉讼请求。第二，本案被告的法定代表人，也就是说正职区长亲自出庭应诉，很好地宣传了新《行政诉讼法》，也是一级人民政府领导带头重视法治，尊重司法的一个重要表现。
3.征迁房屋拆除实施主体及责任如何判定？
——冉某某诉北京市某区政府拆除房屋行为案
基本案情
坐落于北京市某区33号后院2幢1层的房屋系冉某某所有，其房屋所有权证附图显示，该处房屋与1号及3号房屋相邻，均坐落于33号后院。2012年，某区政府作出房屋征收决定，决定对采空棚户区整体征收范围内的房屋实施征收。同年1月9日，区房屋征收补偿办公室与33号后院1幢1层房屋被征收人蒋某某签订《房屋征收补偿安置协议》。其后，33号后院全部房屋被拆除。2015年，冉某某以其未收到任何拆迁通知，区政府强行拆迁行为侵害其合法权益等为由，提起诉讼，请求法院判决确认区政府强行拆除原告私人房屋的行为违法。被告某区政府辩称，其没有实施对原告所称房屋的拆除行为，并称区房屋征收事务中心于2011年底对该区相应地段某院落进行了房屋征收，涉案的33号后院内只有案外人蒋某某的房屋，并没有涉及到原告房屋。
裁判结果
北京市第四中级人民法院认为：原告提交的房屋所有权证能够证明原告所有的房屋位于33号后院，被告虽不认可该后院存在原告所有的房屋，但认可该院所有房屋均已在征收过程中被拆除的事实。在被告没有相反证据能够推翻原告房屋所有权证，且不能提供充分证据证明该院落内确无原告所有房屋的情况下，应认定为原告所有房屋已被拆除。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收与补偿应当按照法定程序进行，在征收决定中需具体进行确认征收补偿方案、发布征收公告、组织进行征收调查登记、确定房屋征收范围等工作。
本案中，被告未提供证据证明原告知晓征收决定及相关事项，亦不能证明房屋征收部门对房屋征收范围内的权属、区位、用途等情况组织调查登记并通知作为被征收人的原告予以配合。被告作为区、县人民政府应当承担征收补偿工作的总体行政责任，本案应确定被告为被诉拆除行为的实施主体。被告在未与原告就被征收房屋达成补偿协议或作出补偿决定的情况下，即拆除了原告所有的房屋，其行为属于超越法定职权，依法应当确认违法。据此，判决确认区政府拆除冉某某所有的涉案房屋的行为违法。宣判后，双方当事人均未提起上诉。
专家点评
湛中乐（北京大学法学院教授、中国行政法学会副会长）：
过去很多地方要么法院不受理此类案件，要么从实体到程序迁就被告的各种“瑕疵”（其实有不少可能是违法的，尤其是程序违法），罔顾群众的正当诉求。本案却强调了人民法院依法来审理政府作被告的行政案件，特别是强调了行政行为应当遵循的程序规定，值得肯定。
法院很好地掌握和运用了行政诉讼法中关于举证责任制度的特点。由于在整个诉讼过程中，被告始终未能提供证据证明原告知晓征收决定及相关事项，也不能证明房屋征收部门对房屋征收范围内的权属、区位、用途等情况组织调查登记并通知作为被征收人的原告予以配合。故最终确定由被告承担征收补偿工作的总体行政责任。这样做更有利于保护原告的合法权益，进一步规范征收补偿行为的合法性，以达到最终促进行政纠纷妥善解决的目的。所以最终法院确认被告行为违法，而且双方都未上诉，体现了原被告双方对该判决的认可与接受度。
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