耕作层土壤经过几百年甚至上千年才逐渐形成，是粮食综合生产能力的根本保障，若耕作层土壤一旦被破坏，在短时期内很难恢复到原有生产水平。这个意义上，它也和煤炭、石油一样属于珍贵的不可再生资源。近年来，随着经济发展对用地需求的增加，耕地后备资源总量的有限以及开发量的加大，实现补充耕地质量数量“双平衡”的难度愈来愈大。为此，中央明确提出要全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用。
耕作层土壤剥离再利用面临的问题
法律规定模糊，配套政策欠缺。中央政府提倡耕作剥离层土壤再利用，是为了提高耕地质量、实施耕地占补平衡和保障国家粮食安全；而地方政府耕作剥离层土壤再利用首先是为了占用原有土地招商引资。这种目标上的不一致，需要从法律上进行规范和协调，但显然目前《土地管理法》关于“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”的规定，不具有刚性约束，地方政府一般不会要求占用耕地的单位开展耕作层土壤剥离再利用工作。
剥离耕作层需要增加资金投入，各方支持缺乏。将建设占用耕地耕作层土壤剥离出来，用于土地开发、整理、复垦项目或其他需要土壤的项目，这对于提高补充耕地质量、实现藏粮于地、保障国家粮食安全十分有利。但是开展剥离耕作层土壤再利用需要额外投入大量资金，按照目前土地管理法律法规规定，用地单位占用耕地的，依法缴纳耕地开垦费后就已履行了补充耕地的法定义务，企业没有义务再增加投入开展土壤剥离工作，而是选择了更为经济的直接压占；地方政府为了加快招商项目落地速度，在法律没有明确规定必须对压占耕地进行剥离前，也会允许企业直接占用土地，双方都缺乏剥离耕作层的压力和热情。
技术标准匮乏，具体实施困难。由于不同的填土区对土壤要求不同，这意味着不是所有取土区的土壤都适合填土区要求，在取土前必须进行科学论证。但由于缺乏技术标准，土壤剥离论证工作没有依据，导致既无法对耕作层土壤剥离再利用进行分区，以明确实施耕作层土壤剥离再利用条件，更无法确定需要剥离土壤的耕地要剥离多深，才符合“合理利用土地”的基本政策，也无法开展耕作层土壤剥离再利用环境评价工作。同时，质量评定、堆放技术及验收标准等也是难以跨越技术门坎，所有这些，都使耕作层土壤剥离再利用具体实施困难重重。
构建耕作层土壤剥离再利用机制的构想
完善法律，明确范围。建议将《土地管理法》第32条修改为“县级以上地方人民政府应要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”。同时规定具备耕作层土壤剥离条件的建设项目，报批用地时要附具耕作层土壤剥离利用方案；不具备耕作层土壤剥离条件的建设项目，报批用地时要附具专家论证意见及县级以上人民政府审批意见，确保具备耕作层土壤剥离条件的建设项目全部剥离到位。
开辟资金来源。《土地管理法》规定的征收耕地开垦费，是专款用于开垦新耕地的，征收新增建设用地土地有偿使用费是专项用于耕地开发的，而开展耕作层土壤剥离再利用，正是确保补充耕地质量数量“双平衡”的重要手段。因此，用耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费作为资金来源，符合这两项费用征收的目的。同时，按照目前法律规定，占用耕地的单位缴纳耕地开垦费后，就已经完成了法定义务，政府再额外要求其将耕作层土壤剥离再利用，就必须对剥离再利用产生的费用进行补偿，甚至可能减免一定比例耕地开垦费，还要从收取的新增建设用地土地有偿使用费中，提取一部分用于弥补耕作层土壤剥离再利用经费缺口。
制定技术标准。耕作层土壤剥离再利用是一项复杂的系统工程，必须研究制定《土壤剥离再利用技术标准》。第一，明确项目占用耕作层必须、可以、不必剥离的划分标准；第二，确定剥离耕作层深度依据；第三，规范分层剥离利用、保护耕作层的施工工序；第四，确定防止水土流失、土壤结构恶化、土壤有机质和养份流失的存储办法；第五，制定最有利于作物生长的覆土工艺，提高覆土效益。
编制专项规划。在广泛征求相关部门和相关专家意见的基础上，编制耕作层土壤剥离再利用专项规划，从属于土地整治规划。首先，依据土地利用总体规划、城市建设、重点工程建设等规划，结合交通道路建设、河流整治等线性工程，通过对非农业建设占用耕地数量、布局的预测，参考全国土壤污染状况调查和农用地分等定级成果，对规划建设区内的耕地开展耕作层土壤剥离价值评价，确定需剥离的地块、面积、土方量等信息，建立剥离耕作层土壤资源数据库，摸清待剥离耕作层土壤资源数量；其次，依照土地整治规划，重点计算土地开发项目、矿山复绿、新农村建设旧村改造及工矿废弃地复垦项目、高标准农田建设项目、耕地质量提升项目、污染土壤治理项目的耕作层表土需求量，并综合考虑城市绿化等其他需求，建立耕作层土壤需求数据库，确定耕作层土壤需求量；再次，根据耕作层土壤搬运的时空要求，合理设立堆土场所，设计搬运路线，科学统筹安排剥离、运输、堆存、利用等配套衔接工作，尽量做到“剥—运—覆”同步实施，减少中转、存储环节，降低成本，合理选择堆放场所，将剥离后一时难以利用的耕作层，在固定的区域储存起来，制定堆场保护、防止水土流失等措施。
构建激励机制，加强政策引导。省级政府应出台政策，鼓励地方政府开展耕作层土壤剥离再利用工作，对利用剥离耕作层土壤开展土地复垦、高标准基本农田建设和中低产田改造的土地开发整理项目，在项目立项上优先予以安排，同时利用省级分成部分的新增建设用地土地有偿使用费给予资金上大力扶持；被占用耕地耕作层土壤剥离工作开展较好的地方，在安排年度农用地转用计划指标时予以倾斜。同时县市政府对建设单位利用剥离被占用耕地耕作层土壤开展土地开发复垦项目经验收合格的，对已缴的耕地开垦费给予一定比例返还。形成奖励机制合力，共同促进耕作层土壤剥离再利用工作顺利开展。
（作者分别供职于江苏省新沂市国土资源局和江苏省徐州市国土资源局）
联系客服
