案 情
2011年，某市人民医院在取得该市发改委立项，市规划部门颁发规划许可证后，向市国土资源局提交用地申请。市国土资源局审查发现，市人民医院规划选址需占用光明公司已取得的L地块部分空地，在报经该市政府批准后，国土资源局向市人民医院作出《关于同意某医院用地的批复》（以下简称批复）。批复载明，市人民医院应在缴清有关费用，取得建设用地批准书、国有建设用地划拨决定书及建设用地红线图后，方可办理土地登记手续。
同时，市国土资源局将市政府收回该宗地部分地块的会议纪要，通知光明公司：因城市规划建设的需要，决定收回空地国有建设用地使用权。
光明公司不服，向法院提起诉讼，称其以出让的方式取得L地块的建设用地土地使用权，在该公司不知情的情形下，市国土资源局再次批准给其他单位使用，程序不合法。
评 析
本案的焦点在于，收回国有土地使用权的程序是否合法。
《土地管理法》第58条规定，因公共利益需要使用土地的，在经由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后，可以收回国有土地使用权。该情形下的收回，应给予适当补偿。目前，对何为公共利益，有关部门的认定和操作有不确定性。笔者认为，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）第8条列举的情形。该条明确将因国防和外交的需要、由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生等公共事业的需要等纳入公共利益范围。本案为修建医院占用土地，应属于因卫生等公共事业的需要而收回土地的情形。
对于收回国有土地使用权的程序，目前法律规定的较为原则。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台明确规范了国有土地上房屋征收的行为，并在第13条第3款明确规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。但规定不适用国有空地的征收活动。笔者认为，物权一经确定应得到严格的保护，收回国有土地使用权属于对原土地使用权利人有重大影响的行为，应设置严谨的程序，可参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定设置相应程序。实践中，收回国有空地一般需要经过拟订收回方案、听证、报批、下达决定书、注销登记、补偿等几方面的程序。另外，根据《行政许可法》第36条和第47条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，市规划部门在作出规划许可时，发现规划选址已有土地使用权人的，应告知光明公司有申请听证的权利；市人民政府在批准收回光明公司部分地块时，也应告知土地使用权人救济程序。
那么，本案中市国土资源局的批复是否合法？
国土资源局作出的批复易使社会公众认为其属行政审批法定文件。但根据本案批复载明的内容，其实质是某市国土资源局根据市发改部门的立项、市规划部门的规划，按程序对项目业主申请用地的回复，不能作为许可给项目业主实际使用土地的法定凭证，项目业主在取得批复后还需要按规定缴纳有关费用，获取建设用地批准书，在取得建设用地批准书、建设用地划拨决定书等材料后才能办理土地登记，最终成为土地使用权人。
根据《土地管理法》第58条的规定，本案收回国有土地使用权的批准机关为市政府，而市政府是以会议纪要的形式决定收回国有土地使用权的。虽然有观点认为，该会议纪要为不可诉的内部行政行为，是行政机关内部上级对下级的指令，尚未正式作出。市国土资源局作为职能部门，其发出的通知也只是将即将发生的事实告知光明公司，正式的具体行政行为尚待按照法定程序进一步进行。即便会议纪要有错，也应按内部行政程序撤销。但笔者认为，该会议纪要是否可诉，要通过其内容以及是否对相对人产生实际影响而定。结合本案事实，其内容规制了光明公司的土地权利义务，并经过市国土资源局告知而外化，故对相对人的权利形成了实质性的影响，具备了行政行为的特征，属于行政诉讼的受案范围。行政行为的作出，应依据充分的事实认定并遵循严格的程序。就本案的证据来看，纪要中收回的内容系依据市政府职能部门的意见作出，但未向光明公司说明理由，也没有听取其陈述与申辩，违反了正当程序原则，应予撤销。
综上所述，考虑到市国土资源局的通知和批复，也是遵照该会议纪要而进行的，并非依职权自身决定的行政行为。为避免累诉，本案中光明公司可直接就市政府的会议纪要是否合法提起行政诉讼。
（作者单位：广西国土资源宣传中心）
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