违法定性要慎重，批地占地莫混淆

案例

2010年4月，某市一地区管委会与A公司签订《工业项目进区合同书》，约定A公司在当地一社区居委会建设工业项目，并约定了用地面积、用地位置、开工时间和建设进度。2010年12月，A公司注册成立B公司，作为该项目建设主体。

2011年3月，B公司与居委会签订《土地流转协议书》，约定以流转方式使用居委会195亩土地，每亩土地年流转费用按1200斤小麦折算，流转期限为30年。协议签订后，B公司圈占土地194.44亩（其中耕地152.72亩）。已建设3栋多层厂房框架，实际建设占用土地2.76亩。

2011年7月，某市国土资源局下达《违法用地整改通知书》，要求B公司限期拆除围墙，退出圈占的土地并恢复原状。B公司自行拆除了围墙，大部分土地恢复了原状。8月，该市国土资源局对B公司违法占地2.76亩建设厂房的行为作出行政处罚，没收在违法占用土地上新建的建筑物，并处每平方米5元的罚款。

国土资源部挂牌督办该案后，2011年11月，该市国土资源局重新作出行政处罚，没收B公司在违法占用的194.44亩土地上新建的建筑物及其他设施，并处每平方米5元的罚款，合计64.81万元。责成该市地区管委会向该市市委、市政府作出深刻书面检查，在全市通报批评。

2011年8月，该市地区纪工委给予当地社区党工委书记党内警告处分。该市纪检监察机关已决定，分别给予该市地区管委会主任行政警告处分，社区居委会书记撤销党内职务处分。

评析

本案应是一起违法批地案件，事实清楚，但定性不够准确。

该市地区管委会在有关土地未经农用地转用和征收审批的情况下，与B公司签订《工业项目进区合同书》，约定建设工业项目，并约定了用地面积、用地位置、开工时间和建设进度，其实质是一种变相批准该公司占地建设的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，该市地区管委会没有农用地转用和土地征收审批权，却擅自以签订《工业项目进区合同书》的形式，批准企业占地建设工业项目，属于违法批地行为。该市国土资源局将本案按照企业违法占地定性查处，值得推敲。

《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”因此，“责令退还土地”是对违法占地行为的主罚，不能省略。该市国土资源局先后两次行政处罚均未按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定责令退还土地，只是没收了违法占用土地上新建的建筑物及其他设施，并处罚款，明显不够全面。

该案向我们提出了一个问题：对于违法占用的土地是按照圈占土地面积处罚，还是按照建筑物、构筑物占用的土地面积处罚? 《中华人民共和国土地管理法》规定违法占地的构成条件为“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地的”， 因此，违法占地的处罚范围应该是违法主体圈占和使用的土地。在国土资源部对该案挂牌督办后，该市国土资源局将行政处罚的范围由上一次建筑物实际占用的2.76亩恢复为圈占的194.44亩，符合法律的要求。

土地观察

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