阅读提示
根据最高人民检察院的数据，全国检察机关发现的984件行政公益诉讼案件线索中，生态环境和资源保护领域889件，国有土地使用权出让领域155件，国有资产保护领域128件，食品药品安全领域61件。可见，行政公益诉讼主要集中生态环境和资源保护领域、国有土地使用权出让领域、国有资源保护领域，且这三个领域均涉及国土资源管理工作。
生态环境和资源保护领域
生态环境和资源保护领域主要涉及违法占用非建设用地，特别是占用耕地的案件的查处。目前，土地管理部门在对违法用地案件进行执法的过程中，基本上能够履行报告、制止、查处、提出处分建议的职责，但在往往存在执法不严、执法不到位等情形，导致违法状态未及时消除、真正的违法责任人未得到处理，造成了土地执法履职不到位的事实。
从土地执法各环节看，主要存在以下三个方面的问题：
制止环节——制而不止
国土部门发现违法用地后，赴现场制止违法用地行为，当事人拒绝接受，或者暂时停止施工但待执法人员撤走后又继续施工，即使下达《责令停止违法行为通知书》仍然我行我素，国土部门除反复宣传政策、立案查处外，无有效的现场制止措施，致使相当一部分违法行为无法得到及时遏止、消除在始发状态。而接下来的立案查处，按照《行政处罚法》规定，国土行政处罚案件必须经过立案、调查、内部讨论会审、定性、告知、送达处罚决定等一系列法定程序，案件办理时间一般需两、三个月；如遇当事人不配合、阻挠调查工作，时间还会有所延长。在依法履行案件办理必要程序的过程中，土地违法行为人往往会加快施工进度甚至突击抢建，造成既成事实。
处罚环节——只罚不处
《土地管理法》第七十六条对非法占用土地当事人处罚的条款是：责令退还非法占用的土地；拆除或没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。但在实际履行《行政处罚决定书》过程中只有“罚款”能基本执行到位，而“主罚”的执行中至少存在三类“形式化”问题：一是没收的形式化。国土部门下达处罚决定后，将没收的建筑物移交给财政部门，但财政部门只是“被迫”“形式上”的接收，并未也无法进行实质上的处理或监管。二是移送的形式化。对于国土部门作出行政处罚决定、申请法院强制执行的案件，如涉及罚没款事项，由于涉及执法难度、成本和维稳等方面的因素，法院大多以各种理由不予接收或受理，即便接收或受理也没有后续情况的回馈。三是退还非法占用土地的形式化。在违法建筑物移交财政或正在申请法院强制拆除的情况下，违法用地与地上建筑物分离处置，退还非法占用的土地只能是空谈；即使最终违法建筑物被强制拆除了，因时过境迁，多数土地并没有真正退还给原使用权人。
处分环节——张冠李戴
督察及调研发现，地方党委政府对责任人追究的“形式化”有两种表现：一种是以集体决策、因公违法为由不处理，或者多宗违法用地由一人担责；另一种是在不得不处理责任人的情况下，应对违法用地承担主要或直接责任的领导让副职或下属接受处理。
国有土地使用权出让领域
相关案例及调研显示，国有土地使用权出让环节矛盾较为突出，主要集中在土地出让程序规范性、出让金缴纳。与此同时，土地出让后的问题和风险也不容忽视，如闲置土地处置、合同履行的监管等。从历年土地督察情况看，国有土地使用权出让环节主要存在以下乱作为或者不作为的情形：
违法违规出让或划拨土地
在经济利益和高额利润的诱导下，地方政府利用对土地所有权的控制，违规使用公权力出让或划拨土地的行为层出不穷。主要是：为权属来源不合法的土地办理供地或登记手续，违反招拍挂规定违规协议出让土地，在地上建（构）筑物未拆除的情况下“毛地”出让土地，违规设置土地出让竞买条件定向招拍挂，低于国家规定的最低价标准出让土地，违反工业项目建设用地控制指标出让土地，擅自改变单独选址项目用途供地等。从近四年的督察情况看，为权属来源不合法的土地办理供地或登记手续、毛地出让土地、违规设置土地出让竞买条件定向招拍挂问题相对较多。
违反国家宏观调控政策供地
违反《禁止用地目录》或《限制用地目录》向占用耕地的主题公园、汽车城、家具城、公墓等项目供地，违反国家投资管理规定和产业政策向钢铁等产能过剩行业项目用地供地。土地出让收支管理不规范。主要存在以下问题：一是违规批准减免、返还、缓交土地出让收入；二是土地出让金逾期未征收到位；三是未按土地出让合同约定收取违约金或滞纳金；四是违反土地出让“收支两条线”管理规定，由园区管委会、乡政府等收取土地出让收入；五是为未按合同约定期限及时足额交纳出让金的用地单位和个人违规办理国有土地使用权证或分割发证等。近四年，督察发现被督察地区普遍存在上述问题,其中违规批准减免、返还、缓缴土地出让收入问题较为突出，土地出让金逾期未征收到位、未按土地出让合同约定收取违约金或滞纳金问题普遍存在。
土地供后监管不到位
从督察情况看，很多土地供后使用方面出现的问题，往往是由于政府原因所致，如政府频繁修改规划导致项目无法按期动工等，政府在监管上无疑缺少底气和权威。同时，国土部门在其中较多存在不作为、乱作为的情况，如闲置土地原因认定不准确，违规为闲置土地多次办理延长动工开发期限，未履行调查、认定等程序直接与用地单位或个人签订土地出让合同补充协议，未按规定收缴闲置费或无偿收回，未通过门户网站等方式公开闲置土地处置信息，未如实向上级部门报送闲置土地信息等。
国有资产保护领域此领域的案件主要涉及财政、国资等部门，尚未发现涉及土地管理部门的案例。
由《中国国土资源报》主办的国土资源管理业务学习交流平台。内容涵盖土地利用管理实务、地产市场分析研判、国土资源法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层国土资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解土地管理政策提供服务。
投稿信箱：fzzk8@163.com
联系客服
