随着新增建设用地管控力度日渐加大，存量建设用地，尤其是存量集体建设用地挖潜成为新常态下的土地管理焦点。然而，大部分经济快速发展地区的集体建设用地至今仍未能很好地融入统一的建设用地市场，其存量潜力并没有得到有效挖掘及利用。因此，在扩张式的城市发展方式不可持续、存量建设用地开发潜力巨大的现状下，盘活低效集体建设用地，促进集体建设用地使用权流转，能够释放出大量的土地红利。
广州留用地政策的演变
广州推行留用地政策起于1992年，现番禺区政府出台《关于加强土地管理规定的通知》规定，按征地数额15%～20%的比例留给镇村建设的土地。1993年，广州市政府发文提出，征用土地应按照所征土地总面积5%～8%的比例，留地给村集体发展二、三产业。此后，广州将番禺的做法推广至全市，并于1995年将留用地做法从政府规范性文件上升为地方性法规。
1998年国家修订《土地管理法》，对集体建设用地利用作出限制性规定。在这种背景下，广州于2000年停止了国家征用集体土地划留用地的政策。而随着国家对保障农民权益力度的日益加强，中央开始规范农村集体建设用地市场化流转。2005年，广东省将留用地政策上升为省级规定。2010年，国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》明确，采取多元安置途径保障被征地农民生产生活，可结合本地实际采取留地安置方式。广州市也随之全面恢复征地安排留用地的安置方式。
广州留用地利用的特征
广州市留用地产业发展主要是用于工业。其次是用于商业，其数量和面积分别占总量的近一半，而用于发展其他产业的仅占2%左右。从利用方式来看，留用地呈现利用低效及闲置的现象。对于已经落实的留用地，普遍存在留而未用，用而低效等问题。流转方式以低端的出租方式为主。单一的出租方式，制约土地的价值提升，难以引进优质项目。而且，留用地地块狭小且分布散乱，无法形成规模效应。另外，许多村集体经济实力相对欠缺，村民内部权属利益分配复杂，也直接影响了留用地项目开发建设进程。
留用地流转策略
合理确定留用时序。不同规划区内的留用地，在空间上呈现的分布特点不同，所处市辖区的经济发展水平、项目类型和属性又存在一定程度的差异。因此，在探索留用地流转机制时，需要综合考虑规划区内留用地的产权、规划、数量、分布等相关情况，并结合各规划区的经济发展水平，综合考虑重大项目的位置和特征，因地制宜，合理确定流转时序。
依托大的发展平台。目前大多数地区的集体建设用地都处于隐性流转的状态。因此，市场交易数据难以获取，政府无法有效地监管集体建设用地流转行为。实际上，作为集体建设用地中产权较为明晰的土地类型，留用地具备了交易条件，流转阻力相对较小，但在流转过程中缺乏一个平台载体，而政府的“三资”平台则为集体建设用地流转提供了一个公开、公平、公正的交易平台。因此，留用地的顺利流转必然要依托现有的大的发展平台。
实行有差别的流转标准。目前，超过一半的留用地用地类型为工业，4成以上规划用于商业。工业用途收益远低于商业或办公用途，因而商业用途留用地的流转定价标准要相应高于工业用途的流转定价标准。同时，因不同区的经济环境和产业结构不同，不同规划用途的留用地规模不一，质量存在差异，在具体流转过程中应考虑现实情况，提出不同的流转要求。
制定灵活的交易规则。对于出让，必须符合相关政策的准入标准，须持有合法的集体建设用地批准文件、有效的用地规划许可文件、本集体经济组织出具的同意流转的书面证明材料等要件。同时国土、农业等部门强化交易前的资格审核及交易后合同的具体落实情况监管。对于出租，则建议采用“宽进严出”的交易标准，尽可能将全部的地块纳入交易平台内流转。对于其他流转方式，一方面，平台管理方要强化与银行等金融机构的合作，多途径解决当前集体建设用地抵押融资在实际操作过程当中所遇到的难题；另一方面，政府部门加强扶持力度，化解当前集体建设用地在出让、抵押等方面的困局。
完善留用地开发模式。资金实力强的村可选自主开发，资金实力一般的可选合作开发，资金实力弱或不愿出资的可选货币化处置、土地换房产或房产折额度等形式。当地的政府部门可以制定鼓励民间资金介入集体建设用地前期开发的配套政策，以拓宽融资渠道，促进集体土地的集约利用和产业升级改造。
结合存量建设用地盘活推进留用地流转。依托旧城镇或旧村庄改造，将适宜纳入改造的留用地进行联合开发，实现成片连片更新。
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