内蒙古自治区和林格尔县是全国农村土地征收制度改革试点中唯一的民族区域。国家土地督察北京局联合浙江大学等科研单位对和林格尔县进行了调研。和林格尔县对农民留地安置形成了以“指标留地、农民自主，国企托管、集中开发，市场运营、还利于民，强化监管、法制为先”为核心的“留地托管”模式。
改革的主要思路
其模式的主要思路是在征收农村集体土地时，核定一定数量的农村集体土地“只转不征”留给村集体用于发展集体经济，把留地指标化，并让农民享有充分选择权，可选择自行入市或国企托管的方式。留用地作为集体经营性建设用地入市，政府设立县农发集体土地运营有限公司，提供入市委托代理服务，保证入市土地统一标准、统一开发、统一监管，通过市场运营显化留地资产价值，使农民平等共享经济社会发展成果。
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改革的制度设计
指标留地、农民自主。和林格尔规定全县人均耕地小于5亩的村庄，按被征地农民人均1亩核定留用地，不直接确定位置，只确定指标，土地保留集体土地所有权性质，属于集体经营性建设用地，用于发展壮大农村集体经济。村集体经济组织是留用地所有权的合法主体，原则上允许其自主开发、村集体间联合开发或与第三方企业合作开发。
国企托管、集中开发。村集体组织无自主经营意愿或无其他合作方，可自愿委托开发经营。和林格尔县专门成立了国有性质的县农发集体土地运营有限公司，在全县范围内统筹使用留用地指标，开发用途限定为除房地产用途外的二、三产业经营性用地。
市场运营、还利于民。和林格尔县注重统筹集体经济组织间适用留用地政策时存在的多少有无、规划用途、交通区位等不同等带来的收益差异，制定农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法，实行按类别有差别的收取模式和缴纳比例，合理调节政府、用地企业、集体土地运营公司、村集体和农民间的增值收益分配。
强化监管、法制为先。和林格尔县按照“谁审批、谁监管”的原则强化监管和服务，由县国土资源局参照国有土地批后监管程序开展留用地项目开发建设审批和批后监管，各相关部门在市场信息发布、基准地价体系建设、中介组织培育、纠纷仲裁和法律援助等方面提供服务。
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试点的预期目标
统筹征地与入市制度改革。留用地指标落地的过程实质就是集体经营性建设用地入市的过程。和林格尔县通过“留地托管”模式，让征地过程中农民有权利保留一部分集体土地，可以选择自主或国企托管等方式进行集体经营性建设用地入市，作为实现缩小征地范围的路径之一进行探索。
显化农村集体建设用地价值。和林格尔县通过指标化将农村集体建设用地进行折股量化，交由专业的公司统一运营，探索进行“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，通过市场化运作，解决村集体经济组织发展所需要的资本、技术、市场和能力问题，使沉睡的资源在利用中增值。
统揽集体与国有建设用地开发。和林格尔“留地托管”模式使地方政府能够对辖区内各类集体建设用地和国有建设用地进行统筹开发建设和管理，重组优化城乡建设用地资源，让辖区内各类建设用地资源能够在一个完整统一的市场中进行统筹利用，也能使区位不好的集体建设用地拥有平等进入市场的机会。
处理市场决定性作用和更好发挥政府作用的关系。和林格尔县集体经济组织管理能力普遍较弱，单个村集体留用地开发将面临市场风险。设定自愿和托管两种开发方式的结合，通过企业化运作和政府引导，统筹了政府引导与市场主体提高土地资源配置效率的合力。
探索集体经营性建设用地“三权”管理。将农村集体经营性建设用地的权能进一步细分为“三权”（所有权、使用权、经营权），即保留留用地集体土地所有权，用地企业有偿取得集体经营性建设用地使用权，托管公司还获得了经营权。
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改革的启示
农村土地制度改革要坚持以人民为中心。和林格尔县在“留地托管”实施过程中，始终贯彻人民为中心的理念——创设留地指标保障农民长远受益、充分尊重农民的入市方式选择权、设立国有公司专业为民理财、事前垫付成本和设置入市收益“托底价”、事中规范引导、事后建立协商仲裁机制、建立兼顾各方的土地增值收益分配机制等，全程维护农民权益。
农村土地制度改革要探索农村、农民发展权的充分保障机制。和林格尔县作为后发地区，通过留地指标入股分享收益的制度安排，目的是以资源价值资本化推动地方经济加快发展，反哺实现农民稳定的财产性收入，从而充分保障农村、农民发展权。
农村土地制度改革要推动经济发展与农民增收的双促进。“留地托管”顺利实施后，能够使集体土地更好地服务农村、农民、农业生产，保障农民财产权益，壮大集体经济。因此，改革要充分发挥农村集体组织作用和群众主动性创造性，通过因地制宜开展入市、流转、发展特色产业等方式，进一步壮大村级集体经济，帮助农民群众实现自我“造血”功能。
发挥基层首创精神，尊重群众选择权，从实践出发确定改革路径。和林格尔县发动群众走群众路线，创设“留地托管”模式前，政府相关部门、乡镇、村干部上门入户发放宣传材料、解释政策内容，并遵循当地农村现状，提供不同入市方式供村集体和农民选择，赢得群众支持。
农村土地制度改革要围绕乡村振兴战略，推进乡村治理体系与治理能力现代化。和林格尔县通过改革，将群众自主管理和政府引导相结合，使农民获得股份收益，并通过二、三产业经营性用地开发，以资源性资产推动推进农业农村发展和乡村振兴。
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