2018年4月1日，雄安新区设立一周年。作为雄安新区近邻、保定主城区之一，河北省保定市徐水区在承担服务新区建设的重大政治使命的同时，也赢得了千载难逢的发展良机。过往实践证明，越是机遇当前，越面临着“土地财政”“资源经济”惯性依赖衍生的违法占地困扰。一年来，保定市国土资源部门从没放松过这根弦——探索党政同责、镇村主体、网格监管的国土资源执法监管工作长效机制，彻底扭转执法被动局面。
软肋：党政不同责，镇村土地监管职责缺失
说起土地执法，“难”字当头，在徐水也不例外。
据保定市国土资源局局长陈绍辉介绍，近年来随着城市化进程加快，城市建设和改善民生需求大，加上利益驱动，土地违法日益增多。但是，国土部门执法监察队伍因力量薄弱、人员不足，动态巡查不能全覆盖，疲于应付、被动作战。将所有违法占地发现制止在萌芽，简直是不可能完成的任务。
体制机制上的不顺，让执法难上加难。“乡镇、村和有关部门责任不明，大家都认为土地监管仅仅是国土部门的事，袖手旁观甚至暗中起反作用。”陈绍辉说，事实上，单靠国土资源部门单打独斗，土地监管查处很难取得实质成果。
即便违法行为被查处，执行起来也是一道难题。国土资源部门缺少法律赋予的强制措施，要借助法院的力量强制执行。而法院又难以执行到位，裁决往往形同“一纸空文”。
如何走出“年年治、年年占、久治不绝”的怪圈？从中央到地方也想了不少法子，构建土地执法监管共同责任机制就是其一。据了解，不少地方将党政主要负责人作为辖区内土地资源保护的第一责任人，将防控整改违法用地情况与属地管理的“位子”“帽子”相挂钩，国土资源执法由部门行为向政府行为转变，取得了一定成效，但距离现实执法需求仍有很大距离。
“虽然共同责任机制文件发了，制度也建立了，但很多要求没有落实，效果还不够好。”部执法监察局有关负责人表示。除了落实制度的配套措施欠缺、对共同责任部门职责分工缺乏详实可量化的履职要求外，党政同责理念尚未达成共识是重要原因。
在我国目前的政治体制下，地方党委“一把手”真正重视，可以说是做好一切工作的关键。部执法监察局对近几年共同责任机制建设的调查发现，国家和地方在推动执法监管共同责任制度时，主要强调地方政府的属地责任。《违反土地管理规定行为处分办法》等有关问责制度，主要针对地方政府领导，大部分党委认为执法监管只是政府的责任，党政同责的认知度和接受度不高，甚至存在抵触心理。
同时，《违反土地管理规定行为处分办法》等现行问责制度多指向县级以上地方政府领导。而国土资源违法行为多发生在田间地头，乡（镇）政府、村级“两委”身处监管一线，对发生在身边的事最清楚，却没有相应的监管职责。
“乡村基层监管责任缺失，特别不利于有效遏制违法行为”，作为基层执法人员，保定市国土资源局执法大队队长冯冠军认为：“如果没有乡镇政府、村级‘两委’的纵容、默许甚至参与，很多违法不会发生。”
固本：土地监管成镇村考核重点
瞄准共同责任机制存在的软肋，徐水区着力构建真正的党政同责，发挥镇村主体作用的网格化土地监管体系。
党政该如何真同责？徐水将落实国土资源共同监管责任机制提升到党委、政府的工作理念、重要战略和议事日程，组织部门将国土资源监管工作作为乡镇实绩考核的重要内容，作为农村“两委”干部换届选举及评先评优的重要依据。
镇村如何真负责？徐水在构建区、乡镇、村三位一体，“党政同责、三级网格、共同监管”的网格化体系中，特别注重发挥第三级网格责任主体即村“两委”的作用，实行“五定”，即：定区域、定人员、定职责、定任务、定奖惩。将网格化土地监管工作纳入乡镇党委、政府年度工作目标考核体系，与干部任免、评优相挂钩，对年终考核未发生违法占地的乡镇奖励10万元。责任与压力的同步传导，实现了国土资源执法监管责任的实质性延伸。
“以前土地监管就是国土部门的事儿，镇村两级是配角。说心里话，这么多年来，从没当成自己的主业真抓实管，现在突然把担子压给了乡镇，感觉就是替别人做嫁衣，一开始真想不通。”徐水区安肃镇镇长杨二永说。
安肃镇是区委、区政府所在地，地处城乡接合部，违法用地现象时有发生，2014年～2017年共发生违法占地243宗，面积912亩，土地监管形势非常严峻。而土地执法监管，最让人发怵的是拆除违法建设。安肃镇违法建设投资可不小，过百万元的比比皆是，一旦拆除就是倾家荡产，群众特别抵触，执法成了桩得罪人的苦差。
过去一年，在杨二永印象中，最难的是拆除东于庄村西的违章建筑天赋马场。2015年，村民张某未经批准，擅自租用本村52亩耕地，投资上千万元，建成了建筑面积约2万平方米的马场。该宗违法占地曾被媒体重点关注，影响极为恶劣。刚开始建设时，国土部门多次下达《责令停止违法行为通知书》，但张某置之不理，继续施工。在申请依法强制执行后，安肃镇配合国土部门进行拆除。
“我建的是马场，属于养殖业，不应该拆。再说，全镇这么多违法占地，谁也没拆，凭什么先拆我？”当事人振振有词，对抗情绪非常激烈，并继续强行施工，国土资源局的执法人员连大门也进不去。
“我和党委书记的压力非常大，整改不到位就要受到责任追究，硬拆又可能造成社会不稳定。”杨二永坦言。咋办？只有反复做张某的工作：“如果自己不拆，政府就组织强拆，还要追究法律责任。与其这样，不如配合政府自拆，为将来的发展创造条件。”
动之以情、晓之以理，经过多次交心谈心，张某思想有了动摇：“只要政府帮我把马处理了，我就拆。”后来，经过多方努力，一位企业家将马全部买了下来，张某也心服口服地表示主动自拆，彻底恢复了地貌。
这个故事还只是徐水区着力构建镇村主体作用的网格化土地监管体系的一个缩影。网格化机制建立前，乡镇和村干部认为制止违法占地是国土部门责任，与自己没关系；明确了监管责任后，他们思想逐渐转变，由被动变主动，成了执法监管的主力军。
在徐水，村干部既是土地监管员，又是土地信息员，履行土地巡查、制止、报告职责，必要时协助乡镇做好拆违和恢复原貌等工作。对失职的村干部，严格责任追究，根据发生土地违法案件的数量，扣减基础职务补贴。对年度土地监管工作到位的村，大力表彰，予以5万元奖励资金。村“两委”干部任期内辖区出现3处以上违法用地或累计违法用地占用基本农田超过5亩或一般耕地超过10亩、其他土地超过20亩，且未拆除违法建设并恢复土地原貌的，换届选举时，不得推选为下届村“两委”。
“土地是群众的命根子，是老百姓的口粮田，必须管好用好；占用土地必须依法审批，违建必须拆除；镇党委、政府守土有责，责无旁贷；中央关于雄安新区的设立，给我们带来千载难逢的发展机遇，服务雄安新区建设，必须规范土地管理秩序。”杨二永表示，开展工作的第一步就是扭转干部群众的思想认识，反复宣传让大家统一思想认识；第二步是抓责任落实，在全镇构建“责任网”，镇是二级网格，村是三级网格，把监管责任细化、量化，让全镇每一块土地都处于监管视野中，没有死角盲区，违法占地无机可乘。
同时，徐水还建立了一套快速处理违法占地的执法程序，各乡镇成立了土地和规划建设、行政执法管理办公室，真正实现权责统一。公安部门成立国土环保执法大队，提高国土资源案件查处力度和时效。政府还每年投入500多万元购买保安公司服务，对山区国土资源进行全时段、全天候、无缝隙监管。
实效：网格监管既打击了违法，也管出了政府威信
多位从事土地执法监管工作的人士表示，徐水区“网格化土地监管”的核心和精髓是对各类土地违法行为的及早、全面、全员的预防。
崔庄镇沙口村村主任孙德尚，是2015年村民选举当选的村主任。他清楚地记得，上任第一天，村里召开“两委”班子会，村老支书非常有农村工作经验，在黑板上画了一条线。
老人家指着这条线说：“这是什么？这是土地，这是红线，干好农村工作就必须管好土地，土地是农民的命根子，管不好就会出问题出矛盾。处理土地的事儿，要公平讲理，要有村里的规矩。村里盖房盖的往外了咱们要管，不然街道就不整齐；土地不能说占就占，不然就会失控，失去大队的威信。”
2017年实行土地网格化体系后，沙口村5个干部按照村南村北村西村东等分了五片，孙德尚和党支书是总负责人，也就是网格长，分别负责一个片区，每个片区又找了两个信息员，平时在村外村边遛弯时，发现谁家在地里盖房搞建设，就汇报给孙德尚他们，由他们制止，同时向镇国土所汇报。
按说，管这么严就不会有违法占地了吧？还真有。卫星拍出沙口村有两处违法占地。一处是一家粮食收购点，有用地手续，旁边有点闲地方，超占了2分，这一处孙德尚倒没费多大劲，讲了讲政策和形势，人家就自拆了。
另一处就复杂了。这户姓安，负责13个村的型煤发送，还是村里给协调的地方，平心而论是合理但不合法，所以安家人很是不接受，甚至和干部们发生了肢体冲突。“按照我的脾气强拆算了。”孙德尚有些恼火。回到村里后开会研究，老书记说：“我们村干部是从群众中来，又要到群众去，不能简单粗暴解决问题、留下隐患。”
老书记提议采取两个办法，一是找安家的亲戚朋友做工作，二就是孙德尚带着副党支书、副主任，每天去上门拉感情。最后，安家自己拆除了违法建筑，安家人还自荐给当土地执法义务宣传员、监督员。拆除违法建筑的地块上，如今已长出了绿油油的麦苗。
这样的故事，在徐水还有一箩筐。与保定主城区接壤的漕河镇，以奶牛养殖和特色种植为主导产业，是保定名吃驴肉火烧的发源地，群众思想活跃、村情复杂，土地管控难度较大。
违法占地大了民怨多。村干部和群众多次向镇政府反映私占土地问题。2017年3月，镇里组织拆违。“说实话，当天遇到很多困难。阻拦、争吵、辱骂时有发生，甚至有村党支书挨了两个耳光。”镇长张洪说，但围观群众拍手叫好，既打击了违法，也管出了政府的威信。
张洪回想起，实行网格化监管之初，村干部一看责任来了、动真格儿了，对片区挑肥拣瘦，谁负责哪个片区，还得做思想工作，甚至有的村在片区分配上只能抓阄儿。“表面看，是笑话。实际上说明了啥？村干部真正把土地监管责任放在心里边了。”张洪说。
以往，村干部怕土地执法监管得罪人，主要是怕选举时丢了选票。现在，任期内出现3宗或违法占用基本农田超5亩以上且没有消除违法状态，就取消候选人资格。“‘得罪人’可能会丢失极少数选票，不履职肯定会失去竞选资格。哪头轻哪头重，这笔账大家都算得过来。”张洪说。2017年年底，村党支部提前换届，漕河镇5个村18名候选人接受了国土部门候选人资格审查。
郭建英说：“镇村两级发挥了第一道防线作用，做到了管住地、守好地。但是要从根源上遏制违法占地，还要用好地。”他表示，保定市以服务雄安新区建设为出发点，结合各区控制性详细规划，编制了乡镇规划，谋划各镇的发展蓝图。同时要求各村立足村情，制定全村的发展规划并大力宣传，让群众明白哪些地能够发展哪些产业，使依法用地意识深入人心。
“2017年5月份以来，没有出现一例新增违法占地，为完成强化管控雄安新区周边规划建设、服务保障新区发展的政治任务打下了坚实基础。”2017年11月，在徐水召开的全国国土资源执法监察工作会议上，保定市市委副书记、市长郭建英表示，通过落实党政同责，创新网格机制，发挥镇村作用，国土资源监管工作开启了新局面，向党和人民交出了合格的政治答卷、经济答卷、稳定答卷和环境答卷。
据了解，网格化监管规范了当地的土地市场，大量消除了存量违法占地，为国家挽回经济损失8亿元左右。企业和个人主动依法依规获取土地使用权蔚然成风，政府财政收入显著增加。
拆违等于向“特权”宣战，打击的是极少数，维护的是大多数，赢得了群众的拥护和支持。全区开展整治违法占地过程中，没有出现一例信访事件，涉及土地信访案件大幅下降。
同时，大量违占违建被清理，城乡环境面貌得到显著改观，为城市综合发展带来新的机遇。更重要的是，当地多位人士表示，树立了区、乡镇、村三级组织的权威和公信力，政令畅通、令行禁止，行政运行环境得以优化。
（文章来源：中国国土资源报作者：李倩）
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