一直以来，不动产用途都是不动产登记中的重要记载因素，不动产用途登记的合法性和准确性，直接决定不动产权利人的切身利益。
不动产登记从分散走向统一的过程中，登记机构开始面临一系列实务问题，其中特别典型和突出的就是不动产用途的登记。由于长期以来，房、地分设管理且分别登记，在登记实务中，房、地用途分类标准差异以及房屋用途和土地用途不一致等问题一直客观存在，此外，还存在房屋用途对应的土地出让法定年限不一致等问题，矛盾突出。这些问题关系到权利人切身利益，备受社会关注，而且引发出众多的诉讼案件，已成为不动产统一登记中急需解决的重要问题。
01
不动产登记用途分类探讨
解决不动产登记中房、地用途不一的唯一途径，就是合理进行统一标准下的不动产用途分类。
统一认识用途管制。必须统一认识，将不动产登记的用途统一到“用途管制”中来。不动产最基本的起源是土地，没有土地就没有规划、没有房屋。国家一直强调土地用途管制，若要改变土地用途必须经过行政审批。规划设定的用途是针对某地块或项目一定区域内的土地用途。而房屋的用途实质是房屋的功能，针对某一间或某一套房屋的用途，实质是建设工程设计的房屋功能，并非房屋一成不变的功用。因此，应将不动产登记的用途统一到土地用途这一核心中来。
解放思想，突破“框框”。对于不动产登记用途在房屋、规划、土地三者用途划分原则标准不统一的情况，顶层设计者应跳出原已形成的“框框”，寻求共性，形成一套适合不动产登记用途分类体系。具体而言，就是要不受原房屋设计用途和原房屋规划核准图的影响，应将原房屋规划核准图界定为房屋建设工程设计功能核准图，而过去常说的房屋用途应界定为房屋功能，同时房屋又具有多重功能，可以根据需要在一定范围内改变使用功能。规划用途是指规划的土地用途而不是指房屋用途，规划不可能规划到某间房屋的功能用途。因此，应当解放思想，把规划明确为项目规划，而规划规定的用途是土地的用途，突破以维持房屋功能理解为用途这一旧“框框”。
以地为本，地尽其力。应当以土地为核心，强化土地性质与土地用途管制，不得随意改变土地性质与用途。在土地用途严格管制之下，让有限的土地发挥最大的潜能，在有限的土地之上充分综合利用，强化配套建设综合使用。如，在广阔农田上配建合理的水利工程与农业管理用房，以便于提高农田的耕作效率和生产效率。又如，合理进行城市配建，商业区、办公楼宇、学校、住宅等的合理分布，可以减小交通拥堵，提高城市效率，最大限度地利用有限的土地。
规划为先。在土地这张“纸”上，如何合理设置工业生产区、生活区和商业中心，以及工业区中的商业配建和生活区中的管理中心、商业配建、学校配建各自规模应该多大，这都需要以规划为先导，事先约定住宅区、工业区、商业区、教育用地区、农业生产区、林木区等，形成不同土地用途的规划区。
区分主辅。规划先行设定了的住宅区、商业区或工业区土地用途范围内，不可能清一色完全同一用途，如大型住宅小区都配建有步行商业街，此类商业街通常是底层商店、上部住宅。因此，理应将某区域内有两种以上功能房屋界定为主辅关系，用途归并到土地用途中。主用途应以占比大于50%界定。
完善标准。不动产登记用途不能简单地按原土地分类标准执行，而应当在原土地登记分类标准的基础上，结合规划分类标准、原房屋用途分类标准综合分析，从而重新制定符合不动产登记用途的新标准。
基本原则。一是依法原则。依据《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，即依土地为核心，土地规划用途为基础原则。二是主辅合理搭配原则。党中央、国务院强调土地节约集约与综合利用，这是以最节俭、最经济、最大效益的方式利用土地，强化主功能主导地位，合理辅助配建补充功能建（构）筑，使最少的土地产生最大的经济与社会效益，形成主辅命名原则。三是简明易懂原则。不动产登记用途分类与命名，应大众化、非专业化，通俗易懂，要尊重历史、承认现实、放眼未来，还须解决历史遗留问题，便民利民。四是规范、标准、统一原则。以地为核心，以项目为标杆，以房屋功能利用为辅助，统一主辅命名。
分类依据。不动产是以地为核心，不动产物权首先是土地权益，因此，不动产登记用途分类依据应当如下：土地为核心，参照《土地利用现状分类》方案为依据之一；规划为前提，城市建设为主导，耕地保护为原则，生态环境为方向，结合《城市房地产管理法》等相关法律法规规定的分类标准为依据之二。
分类方案。本文所提分类方案为全部不动产登记用途分类方案中的部分内容，是目前亟须归纳应用的内容（该分类方案见下表）。
分类实施。由上表可知，在不动产登记中，规划用途与土地用途是基本一致的，而同一项目中房屋功能具有多样性。如，居住或二类居住区域内配套建设有商业街、办公性质的管理用房，工业厂区中配套建设有小型商店、办公性质的管理用房等。因此，将土地为住宅用途范围内具有商业功能的房屋界定为住配商，土地性质为出让，出让年限约定为70年。同理，工业厂区内配套建设的具有住宅功能的集体宿舍、住宅用房，土地用途为工业，房屋功能为住宅，土地性质为出让，出让年限约定为50年。以此类推，规划用途为教育科研，实际为学校，学校内配套建设一商场，其房屋功能为商用，该房屋界定为教配商，土地性质为划拨，无出让年限。再推之，规划建设了某商业综合体，规划与土地用途皆为商业，房屋功能有商业、办公、住宅，则各不同单元房屋界定为商配住、商配办，土地性质为出让，出让年限为40年。其他均以此类推。
作用与意义。若依上述分类进行不动产用途登记，可以有以下益处：一是简明易懂，解决了房屋功能与土地用途对应繁杂的问题；二是土地性质、出让年限、房屋功能三统一，化解了不动产登记现实中存在的房屋用途、土地用途、出让年限不协调的矛盾，实现了不动产登记权利一致；三是实现了有限的土地资源深度利用；四是简化、规范了不动产登记用途的认定标准，便民利民，减少了登记中的矛盾；五是保障国家和权利人的利益不受损。
02
街区制规划与登记用途的关联
节约集约并合理利用土地，必须首先从规划入手，合理规划城市与农村布局，城市规模、城市建设边界、工矿区建设范围，均衡配置工业区、金融区、教育区、居住区、商贸区，从合理的空间国土规划细化到科学的街区制规划。适宜的街区规模能最大限度地降低城市拥堵，提高城市效率，提升城市居民生活质量。
街区规模设定与不动产登记关联分析。街区规模是依据项目规模、项目性质决定。一所大学可能规划设立为一个街区，也可以设立为数个街区。某工厂可以是一个或多个街区。此类街区的纵深规模可能为数百米至上千米，而城市中心的金融商贸街区可能仅仅是数十米或一二百米的纵深规模。建成后的不动产登记往往可以是一个街区就设立为一个不动产登记地籍子区。不过工矿区、住宅区同一街区内也有可能划分独立的两个或两个以上不动产登记地籍子区，如住宅小区与配建的小学等，它们有独立的用地范围就应设立两个或两个以上独立的不动产登记地籍子区。
街区制规划用途设定与不动产登记用途关联性分析。为了合理地节约集约用地，使得地尽其力，就必须合理使用土地，必须使得用地的人能够最大限度地便利用地、快捷用地。同时，应当合理配置区域性的土地用途，合理制定街区制规划与土地用途，合理配置人与地、人与空间、地与物的和谐共存。因此，必须科学规划每个街区的大小范围与土地用途，不应以房屋的存在导致土地的用途也变得“碎片化”。通常而言，可以将一个街区设定为同一土地用途或设定为独立的两个或两个以上使用范围，不动产登记时以规划设定的独立用地范围确定为不动产登记地籍子区，如此可以使得不动产登记用途与规划用途、土地性质、出让年限一致。
街区制规划用途与不动产登记用途一体化管制。城市的科学、合理布局势在必行，实行街区式的城市规划或是实现此目标可行的、科学的最优方法。科学合理的街区是节约集约用地、提高城市活力的有效方案。将街区制规划、土地用途、城市设计、房屋功能科学结合在一起，显示了规划先导性与土地用途管制性，明确了土地用途的重要性和土地用途管理的可执行性。同时，通过不动产用途登记确保了土地用途管制的长效性。因此，必须将街区制规划的土地用途与不动产登记用途一体化管制。
03
原房地分设登记用途不一致处理原则
早期房地分设登记用途不一致的情况普遍存在，加上过去土地有偿使用、出让合同内容的不规范造成土地使用年限确定不规范，因此，统一登记后出现众多不一致性的矛盾。笔者建议采用以下方法予以处理。
住宅街区。房屋主要功能为居住，配套建设少量商务商业或管理性质的办公用房，出让合同为住宅或二类居住，土地出让年限70年。上述情况在不动产登记时，可将配建的商务商业用房（含底层商业街用房）或管理性质的办公用房界定为住配商和住配办，出让年限为70年。
办公街区。该街区内建筑物主要功能为办公，配建商务商业用房和住宅用房，规划为综合办公，土地出让合同约定出让50年。此情况在不动产登记时。可将配建的商务商业用房（含底层商业街用房）或具住宅功能房屋界定为办配商和办配住，出让年限为50年。
工业街区。街区内以工业生产厂房为主，配套建设的小商店和职工宿舍或住宅，出让合同约定土地出让年限为50年。此情况的不动产登记，可将配建的商店用房或宿舍或住宅界定为工配商和工配住，出让年限为50年。
综合街区。综合街区建设可分为三种情况。一是以综合办公为主，辅建住宅和少量商业用房，土地出让合同约定土地出让年限为50年。不动产登记时可将配套房屋功能界定为办配商、办配住，出让年限为50年。二是以住宅为主的综合街区（楼），辅建有办公和商业用房，土地出让合同约定年限为70年。不动产登记时可将配套房屋功能界定为住配商、住配办，出让年限为70年；若土地出让合同约定年限为50年的，则不动产登记时，也设定出让年限为50年。三是以商业为主的综合街区（楼），辅建有住宅和办公用房，土地出让合同约定年限为40年。不动产登记时可将其房屋功能界定为商配住、商配办，出让年限为40年。其他同理可以此类推。
划拨性质科研教育学校街区。科研教育学校用地符合划拨用地目录，通常由政府划拨取得土地使用权，尤其是高校，常形成多个街区，同地校园街区内建有教学楼、实验楼、行政办公楼、学生宿舍、教工集宿舍，同时配建独立的商场等。若用房屋功能与土地用途对应，则在完整校园内设立多个宗地，多种用途多性质（划拨与出让）。最典型的是独立的商场，它完全是服务教学、服务学生的辅助建筑。因此，在进行该类不动产登记并界定用途时，土地用途为教育，房屋功能则分别为教学楼、办公、住宅、教配商等。
文化旅游街区。文化旅游用地通常规模较大，大至数公顷乃至数十公顷。在大型文化旅游街区（景区）内，土地性质有划拨也有出让或其他形式。在其范围内，常常必须配建独立的商务商业用房、餐饮用房和办公用房，土地用途为文化旅游，配套用房与其明显不一。不动产登记时，只有将该类房屋界定为文配商、文配办等，如此处理完全解决了房地分设登记时两证用途不一致的矛盾。
作者单位：江苏省南京市规划和自然资源局
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作者：杨闳炜 王敏吉 李世平
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