来源 | “绿益计划”绿色社会工作论坛
一、问题提出
绿色社会工作作为一种新兴的社会工作理论范式，着重强调关注社会经济和物理环境危机间的互动，关注影响到人类和地球福祉的人际行为间的互动，其核心要义在于提高人类和环境福祉，倡导环境正义[1]。食品浪费是影响社会资源合理分配和危害环境公正的重要因素。我国食品浪费问题严重，《中国城市餐饮食物浪费报告》调查结果显示，2015年我国城市餐饮业仅餐桌上食品浪费量在1700至1800万吨，相当于3000至5000万人一年的食物量[2]。根据联合国《2021年粮食浪费指数报告》，中国国民食品浪费总量约为9164万吨，位居全球第一[3]。
食品可持续消费的概念发端自联合国环境规划署提出的可持续消费这一概念，而后被学者操作化到食品消费领域，并结合我国社会经济发展的最新趋势推陈出新。具体来说，食品可持续消费应具有以下三个特征：（1）在消费数量上，坚持适度和节约原则；（2）在消费内容上，坚持结构合理和营养健康原则；（3）在消费方式上，坚持绿色低碳和文明道德原则。因此，推动国民食品可持续消费在理念上与粮食安全战略和大食物观高度一致，符合我国社会经济现阶段的发展特征。
推动国民食品可持续消费需要宏观层面的政策支撑。近年来，我国为减少食品浪费现象的发生在中央和地方层面均颁布了一系列法律法规。然而，目前对于减少食品浪费、构建合理的食品消费结构相关研究主要集中于微观层面，以探讨相关行为的何以产生，并进而有针对性的提出建议为主[4]，对宏观层面推动国民食品可持续的政策研究关注不足。研究国民食品可持续消费的政策工具、政策目标及其组合应用，避免政策的盲目性和重复性，对于减少食品浪费、形成合理的食品消费结构，进而保障国家粮食安全，推进社会善治和资源合理分配具有重要的理论和现实意义。因此，文本基于政策工具的视角和绿色社会工作的理论范式，运用Nvivo12plus软件对我国中央与省级行政单位发布的有关推动国民食品可持续消费的政策文本内容进行量化分析，运用政策目标—工具组合的整合性政策分析框架，探讨现有政策工具的结构，为推动国民食品可持续消费的政策体系完善提供可参考的建议。
二、数据收集与样本编码
（一）数据收集
基于中国人民代表大会、中央人民政府、相关部委、省级人民代表大会、省级地方人民政府网站和“北大法宝”政策文本数据库，分别使用“粮食安全”、“食品浪费”、 “食品可持续消费”等核心关键词对国家及各部委与省级人大与地方人民政府颁布的政策文本的标题进行限定。检索的政策文本发文日期截止2022年12月，最终纳入136份政策文本作为本研究的数据样本，时间跨度自2010年至2022年，其中由中央政府发布的政策文本19份、由地方政府发布的政策文本117份。
（二）样本编码与分类统计
国民食品可持续消费政策文本编码。政策文本的编码是逐层编码形成条目和类目的过程。本文运用NVivo12plus实现政策文本的编码和内容分析。政策文本编码的类目主要是中央及各个省级行政单位为推动国民食品可持续消费的四类政策工具，即命令控制型政策工具、激励型政策工具、信息型政策工具和自愿参与型政策工具四类。政策文本编码的条目是四类政策工具下具体使用的政策工具。为保证政策文本编码的信度，本研究在正式编码前进行了多次试编，确定统一的编码规则。在对四类政策工具类目、15个政策工具条目进行开放式编码完成后，得到政策工具编码共计1353条。
三、政策文本分析内容
通过Nvivo中的“词频分析”对136份政策文本的词汇频数进行统计，设置检索条件为显示前100个频率最高的词语并勾选同义词的选项，得出词云分析结果如图1所示。在词云图当中，字号越大的词语出现频率越高。剔除内容效度较低的词汇（例如，加强、反对和利用等），词频出现频率1000次以上的有浪费、粮食、餐饮、节约、食品、工作、管理、企业、宣传、部门；频次为500-1000次的有活动、行业、教育、单位、消费、行为、加工、发展、用餐、技术、引导、食堂、组织、文明、厉行节约、监督、科学、标准、商务；频次为300-500次的有制度、减少、勤俭节约、学校、推广、消费者、生产、健康、鼓励、机关、规范、合理、指导、责任、公务、绿色、检查、学生、机制、国家等。
由此可以初步得知，在推动国民食品可持续消费的政策文本当中，以反对食品浪费为主要政策目标的政策工具居多，以构建合理的食品消费结构为政策目标的政策工具的在数量相对较少。从政策工具面向的场域来看，餐饮企业、学校食堂与单位食堂是减少食品浪费的政策实施的主要领域。从政策工具分类和条目的角度来看，宣传教育、行政约束、制定标准等是推动减少食品浪费的关键手段。尽管如此词云图并不能完全说明国民食品可持续消费政策工具的关注内容，为了深入分析政策文本，需进一步对政策文本内容进行编码分析。
图1 政策文本词云图
（二）推动国民食品可持续消费政策发展阶段分析
根据我国中央和地方为推动国民食品可持续消费政策文本发布的时间和数量来看（见图2），我国国民食品可持续消费政策发展历程可大致分为三个阶段，分别为初步形成阶段、探索发展阶段和逐步成熟阶段。总的来看，我国中央政府始终发挥着关键引领作用，不同年份政策发布的数量与中央层面重要政策文本发布的引领密切相关。
在初步形成阶段（2010年至2012年），2010年，国务院办公厅发布了《关于进一步加强节约粮食反对浪费工作的通知》，而后，各个省级行政单位相继落实并发布十余篇与之相关的政策文本。政策文本以节约粮食、反对浪费为主线，初步形成了我国国民食品可持续消费政策的关键概念和主要措施，为后续政策文本的推出奠定了基础。
在探索发展阶段（2013年至2019年），2013年，中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，率先在党政机关内部展开了反对奢侈浪费的节流行动。2013年至2014年，国民可持续消费政策文本发布迎来小高峰，各个省级行政单位相继落实反对浪费、勤俭节约的要求，并在此基础上进一步细化，提出要转变发展方式使政策内容与社会经济发展状况相适应。
在逐步成熟阶段（2020年至2022年），2021年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第通过《中华人民共和国反食品浪费法》，对政府机关、餐饮服务经营者、学校、餐饮外卖平台等行为主体的食品浪费行为做出了法律约束，标志着我国反食物浪费的顶层法律设计初步搭建完成。
（三）推动国民食品可持续消费政策工具分析
1.命令控制型政策工具的使用
命令控制型工具是指政府通过行政命令及具有强制力的法律规章等直接或间接地对国民的食品消费行为施加影响，减少其食品浪费行为、引导其构建合理的饮食结构的政策措施的统称，一般通过具有强制力的法律法规、规章、条例、制度等实现。如图3所示，在命令控制型政策工具中，对食品浪费行为相关的责任主体进行处分和追究责任等的行政约束手段被使用的频率最高占所有政策条目的16.68%；设立预防和制止食品浪费的国家和地方标准、生成相关评价体系、建立健全相关制度（例如，用餐管理规范和监督检查制度等）、完善反食品浪费工作机制等设立标准、建立制度、完善机制手段的使用分别占所有政策条目的7.93%、5.34%和3.56%，三者被使用到的频率依次递减；对违反相关法律法规存在诱导食品浪费行为风险的罚款等的财政处罚手段的使用占所有政策条目的比例最小为1.33%。
2.激励型政策工具的使用
激励型政策工具是指政府通过推动各食品生产主体迎合消费者需求，给予符合要求的各个行为主体财税补贴和金融支持，运用市场力量以经济刺激的方式影响不同行为主体减少食品浪费和塑造合理食品消费结构的经济成本，同时结合对实现节约用餐的主体进行表彰和奖励的方式，兼顾“经济人”和“自我实现人”等理论假设，促使行为人主动节约粮食减少浪费和形成合理的食品消费结构的政策措施的统称。图3显示，在激励型政策工具中，迎合消费需求手段的使用频率最高占所有政策条目的12.97%，主要通过倡导食品生产主体提升供餐质量、提供不同规格和组合的餐品等方式实现；通过评选“绿色餐厅”、“节约先锋”进行奖励等的表彰奖励手段等使用占所有政策条目的3.78%；财税补贴和金融支持手段的主要应用对象为餐饮企业，财税补贴手段主要通过为餐饮业的节能工作提供财税补贴实现，金融支持手段主要通过鼓励金融机构在依法依规的基础上加大对绿色餐饮服务单位的融资支持力度等方式实现，两周手段等使用频率分别为1.48%和0.59%。
3.信息型政策工具的使用
信息型政策工具是指政府在政策制定、执行、反馈过程中采取的具有信息属性的手段、方式或途径，主要有食品浪费信息公开、开展爱粮节粮宣传教育、提供单位季度粮食浪费数据反馈、对减少食品浪费技巧及塑造结构合理的饮食消费结构相关的知识普及宣传等。图3显示，在包括信息型政策的所有政策条目中，主题宣传手段的使用频率最高的20.53%，知识教育手段和信息呈现手段占比分别为12.38%和6.82%，知识教育和信息呈现也是推动实现我国国民食品可持续消费的重要手段，相较之下，以向行为主体呈现和反馈客观的食品消费和浪费信息为主要方式的信息呈现手段使用占比略低。
4.自愿参与型政策工具的使用
自愿参与型政策工具是指政府或管理部门通过提供参与机会，激发行为人自愿支持与协助政策目标实现的措施的统称，这一政策工具的行为动力既不来源于政府的行政管制，也不来源于经济利益的诱导，而是来自于行为人基于环境认知和责任感的自发需求和自主行动，是居民环境价值观、环境责任感等主观心理倾向在行为上的体现。图3显示，社会、社团和社区活动手段的使用占所有政策条目的比例分别为4.15%、1.33%和1.11%。可见，面向社会、社团和社区为开展的相关爱粮节粮、营养饮食结构主题活动是推动国民食品可持续消费的重要环节。
图3 各类型政策工具使用占比
四、结论与建议
本文通过政策文本分析法，运用NVivol2plus软件，对为推动国民食品可持续消费采取的政策文本和政策工具进行量化统计分析，经过研究发现，中央和各个省级地方行政区为反对食品浪费、引导国民构建合理的食品消费结构具有一下特点：第一，特征鲜明的中央统一领导架构，整体来看国民食品可持续消费的政策发布数量与中央重要政策发布的引领密切相关，符合我国国情与现实状况。第二，从政策工具的目标来看，目前推动我国国民食品消费的政策文本，以着力减少食品浪费为主要侧重（使用频数为1257次），现阶段涉及形塑科学、合理和可持续的国民食品消费结构相关的政策文本较少（使用频数为96次）。第三，从政策工具的类型来看，信息型政策工具被使用的频次最高，共计536次，随后是命令控制型政策工具，使用频数为474次。中央和各个省级地方行政区对于信息型政策工具和命令控制型政策工具的使用较为频繁，开展对反对食品浪费的教育宣传工作、营养饮食结构科普工作、建立健全反对食品浪费的法律法规、制度和标准以及完善促进食品可持续消费的工作机制，以保证国民食品可持续消费行为的生成，保障我国粮食安全，推进社会善治和资源合理分配。
粮食安全问题始终是关系到我国国计民生的重要问题，通过减少食品浪费、构建合理的居民食品消费结构，进而推动国民食品可持续消费可能成为保障我国粮食安全战略和推进社会善治和资源合理分配的关键内容。本文根据以上分析提出一下几点建议。
一是强化引导国民生成科学、合理和可持续的食品消费结构。绿色低碳的膳食习惯和食品消费习惯是构建食品可持续消费模式的重要一环，对达成节约粮食和增进国民营养具有长期赋能效应。一方面，居民不合理的食物消费习惯和饮食结构引发了各种健康隐患，不利于持续性的营养健康；另一方面，不合理的食品消费结构可以间接影响国民食品浪费，食物浪费不仅代表稀缺的水土资源和能源的无效消耗，还伴随着严重的环境污染问题[5,6]。面对食品浪费问题愈演愈烈的趋势，长远来看，除了大力推进信息型和命令控制型的政策工具的使用直接减少食品浪费外，使用间接手段通过表彰激励和引导国民自觉生成合理的食品消费结构也同样重要。具体而言，政策工具可以加强对绿色社会工作研究与实践领域的关注，通过倡导宏观干预、组织社区层面的生活模式变迁和参与行动等方式，推动国民食品可持续消费，倡导可持续发展。
二是通过结合绿色社会工作与行为学相关内容提升各类型工具的实际效力。当前在推动国民食品可持续消费的政策文本当中，信息型和命令控制型政策工具被广泛使用。尽管如此，当前社会工作和行为学领域高速发展，同时社会工作专业实践的重点包括引导个体行为的改变，因而政策工具可以重视绿色社会工作在微观、中观和宏观层面引导个体行为改变的作用。具体而言，相关宣传标识和知识教育的设计和开展应适当结合绿色社会工作与行为学的关键内容，以提升政策工具的实际效力，以保证国民食品可持续消费行为的生成，进而保障粮食安全，推进社会善治和资源合理分配。
参考文献
[1] DOMINELLI L. Green social work: from environmental crises to environmental justice[M]. Cambridge: Malden, MA Polity Press, 2012.
[2] 中国科学院地理科学与资源研究所. 《中国城市餐饮食物浪费报告》发布会暨“中国减少食物浪费联盟”筹备研讨会在京举行[EB/OL]. (2018). http://www.igsnrr.cas.cn/xwzx/kydt/201803/t20180326_4985386.html.
[3] 联合国环境规划署. 2021年粮食浪费指数报告[R/OL]. (2021). https://www.unep.org/zh-hans/resources/baogao/2021nianliangshilangfeizhishubaogao.
[4] 全世文. 食品可持续消费行为:动力机制与引导策略[J/OL]. 世界农业, 2020(6): 25-35+79+132. https://doi.org/10.13856/j.cn11-1097/s.2020.06.004.
[5] 张翠玲, 强文丽, 牛叔文, 等. 基于多目标的中国食物消费结构优化[J]. 资源科学, 2021, 43(6): 1140-1152.
[6] WILLETT W, ROCKSTRÖM J, LOKEN B, 等. Food in the Anthropocene: the EAT–Lancet Commission on healthy diets from sustainable food systems[J/OL]. The Lancet, 2019, 393(10170): 447-492. https://doi.org/10.1016/S0140-6736(18)31788-4.
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