作品简介
作者：Roland Vogt，香港大学现代语言文化学院副教授，研究领域为欧洲外交和欧洲安全政策。
编译：胡富钦（国政学人编译员，南开大学周恩来政府管理学院国际关系系）
来源：Roland Vogt, Reputations and the fight against tax evasion: EU pressure and Asian financial centres, International Affairs, Volume 95, Issue 2, March 2019, Pages 365–381, https://doi.org/10.1093/ia/iiz017
归档：《国际关系前沿》2022年第1期，总第40期。
导读
本文从声誉切入，为全球税收治理研究带来全新视角。作者聚焦于欧盟及其成员国对香港和新加坡这两个亚洲金融中心的逃税现象治理，将国际关系中的声誉研究从传统的国际安全、国际体系变迁等领域拓展到国际金融领域。作者认为，欧盟通过对香港和新加坡施加声誉压力，成功地推动逃税监管和反逃税政策的传播，声誉在解决金融问题方面的重要性也应当得到重视。
本文的亮点在于作者使声誉的研究领域得以扩展，但本文侧重于对欧盟反逃税措施以及香港和新加坡税收政策调整的事实论证，对声誉这一核心变量在全球金融治理、全球税收治理和反逃税斗争中作用机制的论述并未深入。这也可以作为深入研究的方向之一。在深入研究声誉在全球税收治理中的作用时，安全等领域的既有研究可供借鉴。
摘要
本文考察了国家如何通过损害或玷污声誉相互影响，并通过分析欧盟对亚洲金融中心逃税现象的打击，说明了这一形式的声誉压力。欧盟注册的高净值人士（HNWI）在香港和新加坡这两个亚洲最重要的金融中心藏匿财产，本文旨在探究欧盟在防止上述行为的做法方面有何变化。本文发现，对声誉压力的运用在解释税收监管体系的同构倾向中发挥了重要作用。作者研究了欧盟不断发展的反逃税监管制度，并追踪了其对香港和新加坡的影响。对逃税的打击使这两个城市难以在保全声誉的同时违背欧盟监管的偏好。本文指出，欧盟及其成员国已经成功地向亚洲金融中心施压，使其更加遵守监管规定。
编译
导言
在地理位置相距较远的情况下，一国如何向其他国家施加压力？本文考察了国家如何通过损害或玷污声誉相互影响，并通过分析欧盟及其成员国对亚洲金融中心逃税现象的打击，阐释了这一形式的声誉压力。在全球经济日益相互依存的背景下，监管标准并不会仅仅因为其具有的技术、法律和行政价值而从一个司法辖区传播到另一个司法辖区。相反，对声誉压力的运用在解释税收监管体系的同构倾向中发挥了重要作用。
国家行为由有形的物质利益和非物质利益决定，这是研究国际事务的核心假定。在处理国际关系时，声誉在国家间关系行为中的作用并不突出，声誉的作用也没有得到很好地理解。维护某种声誉是否符合一个国家的利益？在决定国家行为时，声誉是无关紧要的因素吗？
关于国际事务中声誉的研究存在结构主义（现实主义和制度主义）和观念主义（社会建构主义）两种路径。这些既有研究主要关注国家的实际安全需要、保护领土完整以及联盟的形成。声誉在其它领域的作用又如何呢？离岸金融中心（Offshore financial centres，OFCs）是一个重要的分析对象，因为声誉对其经济生存至关重要。鉴于全球资本流动性高，离岸金融中心的成功源于其资本吸引能力，以稳定、可预测、安全和专业著称的金融中心对高净值人士更具吸引力。
作为分析对象的香港和新加坡和本文的理论相关度较高。首先，它们是狭义上的税收天堂和保密天堂。其次，作为重要的离岸金融中心，这两个城市为非居民高净值人士提供了有吸引力的财政制度。此外，高效廉洁的政府、较低的暴力犯罪率、基于法治的有效司法机制、良好的学校和医院、丰富的专业服务、开放的移民制度、经验丰富和多语种的劳动力、可兑换货币和良好的交通设施等也是其成功的因素。这两个城市都在高净值人士的私人银行和资产管理业务方面作用突出。新加坡特别受印度和东南亚客户的欢迎，而香港主要吸引来自中国的富商。
欧盟面临的挑战是平衡亚太地区的监管和经济利益。亚洲金融中心未来的发展方式和采取的监管架构对欧盟至关重要。亚洲作为全球财富创造中心面临着两难困境：欧洲需要进入亚洲利润丰厚的市场，但也希望确保亚洲金融中心的监管做法既不会加剧消极的税收竞争，也不会削弱欧洲银行的竞争力。欧盟希望避免欧洲银行处于不利地位。正是在这种背景下，欧盟试图主要以施加声誉压力的方式予以应对。
研究声誉的观念性路径认为，声誉是社会建构的、主体间的“社会事实”。声誉是由他人塑造的，这一事实可能会使包括欧盟在内的外部行为者损害香港和新加坡的声誉，并迫使它们遵守欧盟倡导的国际监管标准。
欧盟在打击逃税方面的作用
全球金融危机和欧元区危机促使欧洲各国政府增加财政收入，堵塞税收漏洞，缓和公众对高净值人士和大公司系统性逃税行为的愤怒。欧盟对避税天堂采取日益强硬的措施也是对紧缩预算的回应。
尽管税收是成员国的主权，但欧盟委员会(European Commission)本身已成为税收问题的有力参与者。欧盟委员会及其成员国是众多打击消极税收竞争的主要行为体。欧盟在推动全球税务监管改革方面发挥了重要的领导作用。欧盟正在推广的大部分监管规范并非是欧盟自身的规范，而是金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，FATF）、经合组织（OECD）和二十国集团（G20）等多边平台的衍生规范，而欧盟成员国在这些平台中扮演着核心角色。
虽然欧盟早期的措施是针对提供高度银行保密的成员国和邻近的离岸金融中心，但它现在采取更全球化的方法，对欧洲以外的司法辖区施加影响。打击逃税的工作需要涵盖到香港、新加坡及其他司法辖区，才能有效地进行。简单地定义一个避税天堂本质上是一种地缘政治行为，在这种行为中，声誉可以发挥重要作用。
欧盟的监管活动取决于其一致性要求、复杂的治理结构、关于适当税收水平和国家干预经济的分歧，以及在如何应对亚洲金融监管机构方面产生的分歧。即使是想法相对相似的欧盟成员国，也不愿为了提升打击逃税措施的有效性而在税收问题上让渡自己的主权。整个欧盟在税务问题上的合作仍然是一项繁琐的任务，这主要由于国家主权的障碍。
然而，欧盟在税收问题上的监管已初步取得成果，值得一提的是2016年1月提出的反避税一揽子计划。虽然欧盟委员会在打击逃税方面刚刚起步，但由于其监管责任、技术专长和超国家的机构性质，取得这一成绩并不奇怪。通过将主权空间划分为以监管程度为特征的相对领域，各国创造了特殊的“司法飞地”，使全球经济与纯粹基于国家的监管框架更好地重叠。欧盟委员会本身就是一个超国家实体，可以比成员国更好地解决与离岸金融中心有关的监管差距，因为其成员国的监管范围仅限于国家领土。就治理而言，欧盟处于更有利的地位，它独立于任一成员国，但能够影响它们的行为。因此，欧盟在打击跨境逃税方面是一个更为有效的行为体。
欧盟税收政策遵循的功能逻辑是，逐步消除28种不同税收制度在单一市场和货币联盟背景下产生的人为扭曲。欧盟委员会发出的指令减少了这些扭曲现象，但在增加收入和促使高净值人士对以前未申报的资产坦白交代方面，都没有达到预期的效果。此后，一种更强有力的方法取得了进展，它规范了非金融中介机构的作用和责任，寻求协助举报者，威胁对金融机构和个人实施处罚，并通过将其认为有问题的地区列入黑名单造成对其声誉的损害。这表明欧盟期望其他司法管辖区不仅要正式采用经合组织和特别组织的标准，而且要切实解决助长逃税的漏洞。
打击逃税得到了打击有组织犯罪和恐怖主义的措施支持。这两类措施都针对的是支撑离岸中心的金融、法律和专业基础设施。在避税天堂以外运营的金融机构可能仅仅受到有限的监督，而上述两类措施的目标都是使对它们的监督符合国际标准和最佳做法。欧盟反洗钱监管逐步收紧，将恐怖主义融资、腐败、破坏金融稳定的活动，以及最近的税务犯罪纳入其中，这使得欧盟向外部司法辖区施加压力，要求其向欧盟的税务当局提供欧洲公司、企业和富人的客户和交易数据。
七国集团国家在1989年成立了FATF，作为打击洗钱的主要政府间机构。FATF的建议随后成为欧洲和其他地区监管的基础，对税收事务产生了重要影响。受FATF的影响，自1991年起，欧盟先后发布了5个反洗钱指令。
香港和新加坡的回应
香港和新加坡如何回应欧盟的监管主张及其对离岸金融中心施加的日益增大的压力？从欧盟的角度来看，香港和新加坡之所以受到密切关注，是因为它们提供了高度的保密性和司法制度，这可以在不透明的所有权结构背后保护客户资产。允许逃税和洗钱的“技术”大体上相似。
因此，香港和新加坡很难不采取措施以免受声誉严重受损的风险。不论事实正确与否，一个司法辖区只要在欧盟黑名单上被标记为不合作，它将背负为逃税和犯罪行为提供帮助的骂名。欧盟发布黑名单的策略就是一个很好的例子。香港和新加坡当局不仅对全球监管发展作出反应，而且对欧洲的负面宣传也作出反应。事实证明，香港和新加坡政府对来自欧洲的税收和监管制度批评非常敏感，并投入大量公关资源予以应对。
香港和新加坡对这些趋势的不同反应，说明了声誉压力在实践中的不同发展路径。新加坡是一个城市国家，其当局通过积极与欧洲各国政府接触，并对其监管架构进行重大改革，试图先发制人，防止声誉受损。相比之下，香港的反应姗姗来迟。直到香港被列入欧盟2015年黑名单后，香港政府才在立法和监管活动中优先考虑遵守全球税收规范。
（一）香港
在税务、洗钱及恐怖分子融资方面，香港采用FATF、OECD及欧盟的规范的速度普遍较新加坡慢。直到2003年，香港还被认为是“洗钱者的天堂”——这是欧盟特别担心的问题。此外，香港的可疑交易报告的“水平相对较低”，而且其中大部分报告来自银行，而非中介机构，这表明其在实际遵规和监管方面存在重大差距。
即使香港金融管理局（金管局）早在2009年9月便发布了防止私人银行欺诈的指导方针，香港在这方面的主要法例《反洗黑钱及反恐怖主义融资(金融机构)条例》（the Anti-Money Laundering and Counter-Terrorist Financing (Financial Institutions) Ordinance，AMLO）（第615章）于2012年4月生效，金管局在2015年3月才发布反洗钱控制指导意见，仅三个月后，香港被列入了欧盟2015年共同黑名单。这一令人尴尬和意想不到的举动让香港当局处于守势。
香港被列入欧盟不合作税务管辖区黑名单，引发了香港为配合欧盟的要求而进行的重大立法和监管活动，以避免进一步损害名誉。四个月后，香港成功从黑名单上被除名。尽管如此，2015年的黑名单仍然产生了持久的影响。自此，香港需要保持警惕，并采取一切可能的措施，防止被贴上避税天堂或不合作税收管辖区的标签。
香港政府还加强协调工作，通过在2017年举行第一次税务峰会，制定具有前瞻性和战略性的税收政策和措施。随后，在欧盟委员会于2017年12月编制黑名单之前，欧盟的压力渗透到了香港的准备工作中。香港当局不仅意识到香港需要被视为正在努力达到欧盟的标准，才能不被列入“不合作司法管辖区”名单，而且他们还决心避免受到“反制措施”的影响，因为反制措施会降低香港对投资和商业的吸引力。
透过声誉压力，欧盟达到了其中一个主要目标：取得与在欧盟居籍而在香港拥有资产的高净值人士有关的客户及税务资料。从2018年开始，香港将实施注册登记系统，并与欧盟的金融情报单位及税务当局分享该资料；预期此举将对在欧盟居籍的高净值人士的避税及逃税有实质的阻吓作用。
（二）新加坡
新加坡在面对来自欧盟的声誉压力方面的经验，与香港大不相同。由于其重要的私人银行和财富管理部门，新加坡比香港更早受到欧盟成员国监管机构的审查。早在2011年底和2012年初，德国政府就把新加坡作为德国高资产净值人士转移原先在瑞士持有的资产的管辖区。
新加坡金融管理局（The Monetary Authority of Singapore，MAS）采取立法行动，将洗钱定为刑事犯罪，并与金融机构合作查明可疑交易。新加坡当局不仅希望此举能够避开德国和其它欧盟成员国进一步施加的压力，还希望“建立更强有力的反非法资金流动框架”将成为“新加坡的助推器”，从而使新加坡“作为廉洁高效的全球金融中心”，获得愈来愈好的声誉。在来自欧盟及其成员国(尤其是法国和德国)的进一步压力下，新加坡对其监管制度做出了重大改变。这些措施包括大幅修订相关法律、出台各类辅助通告和指导文件。2014年1月，新加坡发表了首份有关洗钱和恐怖分子资金筹集的国家风险评估报告，比香港提前四年，比欧盟2015年黑名单的出台提前了一年多。
新加坡没有被列入2015年和2017年的欧盟黑名单，但这不应被解读为欧盟对该地区缺乏影响力。新加坡和欧盟从2010年3月开启自由贸易协定谈判，直到2018年10月才达成协议。鉴于双方之间巨大的经济不平衡，新加坡当局一直小心翼翼，不给欧盟委员会或个别成员国任何理由来拖延或破坏该协定。新加坡政府不仅意识到了欧洲逃税问题的“政治敏感性”，而且对此作出回应，收紧打击逃税的措施，以保护自己免受潜在的声誉损害。
结论
本文在两个方面对既有研究作出了贡献。首先，本文阐明了欧盟如何综合运用规范性和强制性行为对位于欧洲之外的离岸金融中心的监管发展施加影响，这对于了解香港和新加坡等亚洲金融中心对逃税的监管和政策传播至关重要。监管制度的推广并非仅仅依靠技术和行政方面的优势，还因为强大的行为体对其他国家施加压力，要求它们遵守自己的偏好。欧盟就是这些强大的行为体之一。其次，本文超越了有关逃税的文献所关注的技术和法律问题，分析了声誉在亚洲主要金融中心的重要性，并探讨了欧盟当局是如何试图损害这两个城市的声誉，迫使它们改变监管行为的。
参考文献
[1]苑新丽、霍彦蓉：《我国高净值人群反避税问题研究》，《国际税收》2020年第05期，第59页。
[2]王学东：《外交政策中的非物质诉求——国家声誉研究》，《外交评论(外交学院学报)》2007年第02期，第54-60页。
[3]林民旺：《国家声誉的塑造与变迁:一个分析框架》，《外交评论(外交学院学报)》2013年第06期，第122-132页。
词汇整理
逃税 tax evasion
高净值人群 high net worth individuals (HNWIs)
离岸金融中心 Offshore financial centres (OFCs)
反洗钱金融行动特别工作组 Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)
审校 | 董黛 王川
排版 | 顾金源 臧泽华
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