世界政治中的城市：一个身份的视角
作者：David J. Gordon，加利福尼亚大学圣克鲁兹分校政治学系助理教授，研究兴趣包括次国家行为体尤其是城市在全球治理中的作用、全球环境政治、跨国治理网络和气候治理；Kristin Ljungkvist，瑞典国防大学安全、战略和领导力系助理教授，研究兴趣包括全球城市、城市安全与战争、全球挑战的城市维度。
来源：Gordon, D. J., & Ljungkvist, K. (2022). Theorizing the globally engaged city in world politics. European Journal of International Relations, 28(1), 58-82.
导读
2017年，在时任美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》之后，纽约市前市长迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）和加利福尼亚州州长杰瑞·布朗（Jerry Brown）共同发起了“美国承诺”（America’s Pledge）倡议，继续推进减排目标；同年12月，来自全球10个国家51个城市的市长齐聚芝加哥，共同签署了“芝加哥气候宪章”（Chicago Climate Charter），这是第一个针对气候变化拟定的国际宪章。上述事例从侧面反映出城市在全球事务中正在扮演日益重要的角色。
针对这一现象，本文提出了“全球参与的城市”概念，并将国际关系研究中的身份视角引入对城市自主性的研究。本文提出，城市的身份可以被分为地方身份和全球身份，全球身份又可以细分为国际层次和跨国层次。随后，本文分析了城市身份形成的机制（即自我/他者区分），以及外部承认环境对城市身份形成、传播的影响。译者认为，本文的两大亮点是将身份视角引入城市研究，以及对承认（即正当性）的强调。
但是，本文的一些观点或判断似乎过于绝对。例如，本文作者提到“不同规模、不同经济发展水平、不同国家的城市，都认为自己（应该）是世界政治中的行为体”，显然对城市的复杂性和多样性考虑不足。本文似乎充斥着来自西方发达国家（尤其是美国）大城市的凝视，忽视了来自发展中国家或小城市的经验观察。首先是发展阶段。符合作者对“全球参与的城市”定义的城市（例如纽约市）大都早已完成了现代化进程，他们有实力也有意愿直接参与国际事务。但对于仍处于现代化阶段的城市而言，参与全球事务显然并非优先事项，要求其进行地区脱嵌也不太现实。其次是央地关系。本文将中央政府视为相对于城市自身的“他者”，并认为中央政府“未能很好地履职”因而城市要越过主权国家行事。这一分析框架成立的前提是中央和地方之间相对松散的关系（如美国的联邦制），其在单一制国家的适用性可能尚待进一步探索。
引言
当今世界，城市正在深入参与全球治理的各个领域。这些领域往往在传统认知中为民族国家所垄断，例如国际气候治理、应对外来移民难民等。本文的研究困惑是：不同规模、不同经济发展水平、不同国家的城市，为何都认为自己（应该）是世界政治中的行为体？
要理解城市在世界政治中的行为，需要思考城市对自我身份的认知。因此，本文提出了脱胎于“全球城市”的“全球参与的城市”这一概念，从关注城市的全球地位转向关注城市所追求的全球言行。本文认为，城市集体身份的形成会塑造城市的全球参与。具体而言，本文按照空间将城市的身份分为两部分：地方/嵌入（local/embedded）身份和全球/脱嵌（global/disembedded）身份，并重点关注后者。
既有研究
早期对城市全球身份的国际关系研究主要借鉴了城市地理学和社会学，这些研究通常将城市视为世界政治发生演变的空间容器（spatial container）。近来的研究则修正了这一立场，开始将城市视为全球事务中的行为体，例如Oosterlynck等人探讨了地方联盟的建构对城市参与全球事务能力的影响。但此类研究很大程度上仍处于国际关系的学科范畴之外。直到2016年，Curtis在他的研究中将全球城市的崛起置于当代世界政治的中心位置，主张技术的进步和全球经济的结构性重组促进了全球城市的兴起。这一研究为本文的研究困惑提供了一部分解答，但城市本身仍未被理论化。
针对城市的全球参与，主流研究路径将城市视为有着特定利益的实体，功能性需求驱动市政当局行为。但这一研究路径将城市的利益和目标视为外生的、给定的，对城市自身的能动性和城市权力的构成和展现方式关注不足。
在回顾既有研究之后，本文提出：要理解城市在世界政治中的行为，需要关注城市的全球身份及城市对自我身份的认知。
身份与世界政治中的城市
自20世纪90年代以来，身份便成为了国际关系学者所关注的一个核心概念。除个人属性之外，身份也具有集体属性，可以用来解释世界政治中行为体的言行。集体身份的形成与集体利益的形成也紧密相连，正如温特所言：“一个行为体只有在知道自己是什么之后，才能知道自己想要什么。”
城市具有集体的身份，相对于想象中的“他者”而存在。本文认为并不存在客观的城市集体身份，集体身份既不是同质的，也不是给定的。它产生于动态的互动和社会关系，并在寻求承认的复杂过程中得以显现。
本文提出了“全球参与的城市”这一概念，但并不认为这一概念是单一决定性的。相反，城市的全球参与需要城市政策制定者与各方（国家政府、国际组织、媒体、专家学者等）展开政治对话，就城市在当代全球政策问题中的主体地位进行协商。
理论化全球参与的城市
在本部分，本文提出了两点主张：
首先，城市必须进行地区脱嵌 （territorial dis-embedding），进而认为自身“有必要在全球层面行事”。在脱嵌的过程中，城市会对“我们是谁”“我们想要什么”“我们的责任是什么”重新进行思考。
其次，在世界政治舞台中，城市从两个空间领域参与全球事务：国际层次（international）和跨国层次（transnational）。前者更多是“全球参与的城市”的社会化，即城市需要融入现有国际制度与规范（例如参与国际组织）以获得承认；后者则主要通过水平方向的倡议、网络和接触等，“全球参与的城市”表现更为灵活，体现出新的规范和实践。在上述两个领域中，自我与他者的区分（self/other differentiation）都是关键机制，其中“他者”往往是主权国家。
案例研究
本部分将关注城市参与全球事务的两个案例：纽约市展开的反恐怖主义行动（全球安全）和C40城市网络及其推动的全球可持续转型（全球气候治理）。本部分将进一步分析城市全球身份形成的两个推动力：自我和他者的区分、承认城市参与全球事务正当性的环境。
1. 作为全球安全行为体的纽约市
国家安全和国际安全是传统国际行为体（即民族国家）把握最为牢固的议题领域。城市的参与主要体现为打击跨国有组织犯罪和恐怖主义，在很大程度上是国际层次的参与。
以纽约市为例，在9·11事件发生后，纽约警局成立了全新的反恐部门（Counterterrorism Bureau， CTB），警局的小型情报部门被彻底改组并扩展为迷你版中央情报局（mini-CIA）。反恐部门代表纽约市的“防御性”能力，包括全副武装的准军事部队、具有防空能力的直升机、由闭路电视组成的强大监控系统等。情报部门代表纽约市的“进攻性”能力，它有400多位文职情报分析员，并通过“国际联络项目” 实现纽约警官长期驻外。
正如前文所述，城市对国际舞台中自我身份的认知会影响城市的行为。纽约市经常被描述为全球变化的缩影和全球趋势的中心，是全球的进步领袖和自称的世界“首都”。但在9·11事件后，它却突然变成了全球第一号恐怖主义袭击目标。当地的政策制定者日益将纽约视为“全球反恐战争”的关键地点，这种不安全感迅速演变为更广泛的全球安全参与。
在纽约全球身份的形成过程中，民族国家（即美国联邦政府）是该城市面临的最重要的“他者”。在这一叙事中，美国联邦政府未能履行保护纽约安全的核心主权责任，因而城市不得不在全球层面依靠自我。尽管如此，纽约市还是模仿了传统民族国家的安全实践，例如重组情报部门为迷你版中央情报局。
纽约市的全球安全参与并非个例。美国的许多城市都通过国际交流项目和与外国机构的正式联络创立了自己的情报网络和行动力量。城市身处的承认环境（recognition context）推动了城市遵从全球主流的安全规范和实践。纽约市获得的承认很充分：奥巴马总统和他的首席反恐顾问均赞扬了纽约的反恐策略和对国家安全的贡献；纽约警局派驻在他国的大部分机构人员也是建立在纽约市和对方国家或国际组织的双边合作协议基础之上。
总之，纽约市的全球安全参与产生于身份话语中“自我（即国际中心和第一号恐怖主义袭击目标）”和“他者（即失败的联邦政府）”的区分，同时通过接受、实施和制度化主流的国际安全实践与规范来寻求民族国家的承认。
2. C40城市网络与全球城市气候治理
与全球安全不同，城市更多是在跨国层次参与全球气候治理，诸如跨国城市网络。Fligstein认为，所有非强制性的集体行动需要有一个集体身份将各方凝聚在一起，在此基础上，本文将跨国城市网络视为围绕共有身份而形成的社区，在世界政治中寻求承认。
以C40城市网络为例。C40城市网络成立于2005年，以气候治理为目标。早期C40城市网络采用国家间外交实践，但在国际层次仍然被边缘化。随后C40城市网络转向跨国层次，将自己视为气候治理领域独立的全球领导者。2009年左右，C40代表发表了强烈的宣言，指出“城市行动”而“国家空谈”。2016年，C40执行主任宣称城市“掌握着让世界走向气候安全的力量”。这些都反映出C40城市网络正在诉诸身份叙事，将城市视为具有全球影响力、对世界至关重要的力量，将国家视为“无能为力”的“他者”。
在本案例中，城市与国家的区分反映出一种规范的竞争。国际关系的基本原则有主权、独立、自主、零和竞争等，而跨国城市网络所反映出的是合作共享、相互依赖、分担责任、社会公平等规范和观念，例如C40城市网络所提出的“Deadline2020”倡议。
就跨国城市网络所面临的承认环境而言，国家和国际组织自始就不愿意承认城市是世界政治中的行为体，城市在国家间谈判中也处于被边缘化的地位。在国际层面缺乏承认，促使城市转向跨国层次，从私营公司、金融机构、次国家行为体、慈善组织等获得承认。在这一过程中，新的规范和实践正在形成。
小结
本文从身份的视角出发，关注承认环境、自我他者区分、城市新兴身份三者间的互动。最后，本文提出了后续研究的三个方向：首先，可以进行比较城市研究，探讨共有全球身份和地方特色之间的碰撞；其次，追踪各个议题领域中“全球参与的城市”的形成和格局；最后，分析城市在现有世界政治结构变革、改革或再生产中的作用。
词汇积累
全球参与的城市
globally engaged city
自我与他者区分
self/other differentiation
地区脱嵌
territorial dis-embedding
译者：张鸿儒，国政学人编译员，南京大学中美文化研究中心。
审校 | 唐一鸣 张立锟 孟晓宇
排版 | 张佳
本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。
联系客服
