欧盟打击跨国犯罪的外部维度：
转移犯罪控制的政治合理性
作者：Alessandra Russo，特伦托大学国际研究学院社会学与社会研究系副教授；Eva Magdalena Stambøl，柏林自由大学跨国关系、外交和安全政策办公室研究助理。
来源：Alessandra Russo and Eva Magdalena Stambøl, “The External Dimension of the EU’s Fight Against Transnational Crime: Transferring Political Rationalities of Crime Control”, Review of International Studies, Vol. 48, No. 2, 2022, pp. 326-345.
导读
2020年的《欧盟安全联盟战略》将跨国犯罪视为欧洲安全的主要威胁之一。针对跨国犯罪的合作推动了欧洲刑法、欧盟犯罪政策以及刑事案件中的警察和司法合作的发展。但是由于跨国犯罪更多来自欧盟之外，由境外渗透到欧洲，所以打击境外跨国犯罪成为了欧盟外交政策和对外行动的关键目标。欧盟也渴望成为在国际层面和第三国打击跨国犯罪的重要行为者，成为“全球犯罪斗士”。为此，欧盟及其成员国通过塑造刑法的欧洲化和全球化进程，以及推动控制犯罪的国际合作来减少跨国犯罪。
在国际关系学和犯罪学的基础上，本文认为在打击第三国和全球的跨国犯罪过程中欧盟不仅传播了政策、规范和工具，还传播了“控制犯罪的合理性”。也就是说，本文构建了一个以实证为基础、受治理术启发的分析，来关注欧盟对犯罪和社会控制的世界观、解释和话语，以及关于社会生活排序原则的假设。
本文的研究问题是：欧盟如何将跨国犯罪作为其（扩展的）周边地区的治理对象，以及如何通过特定的政治手段进行治理。
转移控制犯罪的政治合理性
有关政策转移和规范扩散的文献已经阐明了制度模板和组织形式如何从一个环境应用到另一个环境。打击跨国犯罪的“欧洲安全模式”的向外推进使得“转移”的概念被广泛应用于分析欧盟对第三国的犯罪打击战略和政策。“转移”包括“硬转移”（规则、程序和政策范式）和“软转移”（风格、行为方式、共同的信念和规范）。
研究者认为，欧盟主要通过五个机制来对“扩招”国家的国内政策产生影响：1.模式（提供立法和体制模板）；2.资金（提供经济和技术援助）；3.制定标准和进行监测（评估扩招对欧盟优先事项的表现）；4.咨询和结对（从欧盟成员国各部委和公共管理部门借调公务员到扩招国）；5.把关（让候选国进入谈判和进一步的入盟进程阶段）。
“扩招”被视作政策转移的成功案例，欧盟在向西巴尔干地区和东部伙伴关系国家转移法律和政策时就采用了同样的方法，使用积极和消极的激励措施，比如签证自由化、援助来推动第三国在边境安全、非法移民和禁毒等领域进行合作。此外，欧盟共同安全与防务政策特派团也在转移打击跨国犯罪的警务和法治模式方面发挥了关键作用。
本文认为欧盟对跨国犯罪的打击不仅产生了规范性的权力属性，也产生了构成性的权力属性：通过对犯罪行为的定义和提供刑事法律和治安模式，欧盟政体的行为性也得到了清晰的界定。本文还想说明的是，欧盟转移的不仅仅是一套“打击犯罪”的政策，更是政治理性和犯罪控制技术的转移。
本文借鉴了政策转移的概念框架，进一步借鉴了犯罪学中的“关键安全研究”概念，提出了“转移控制的合理性”的概念，认为欧盟要转移的不仅是某个政策、行政安排、机构或者理念，还是可以从布鲁塞尔转移到其他具体社区的具体管理形式。犯罪学认为，“犯罪控制政策”和“犯罪控制模式”不仅仅是可以转移的变量或者规范制度，而且是根植于文化和历史中的社会控制模式。
研究方法和数据：犯罪控制的物质层面
本文通过收集两种数据来探讨欧盟将跨国犯罪化作为治理对象和治理跨国犯罪的方式。首先是根据欧盟在2005-2019年中通过不同渠道资助的各个地区和国家的行动方案，编制了欧盟打击跨国犯罪项目数据库来追踪欧盟在打击犯罪领域对第三国采取行动的趋势和模式，希望证明在阐明欧盟在不同环境下治理跨国犯罪方式的领域，研究欧盟的行动方案比官方战略更有启示性。其次，本文也界定了研究对象的概念，将那些把“跨国犯罪”作为“移动目标”来处理的项目也纳入了研究范围，把反恐、打击非法移民等项目都包括在研究范围中。
控制犯罪的政治技术
欧盟在其邻近地区打击犯罪的政策受到了多种控制犯罪的政治技术的启发。本章节整理了欧盟对跨国犯罪的反应类型。
1.维护治安和执法
执法和边境安全是欧盟在各地区打击犯罪项目中最常见的一类。警察合作和警察与安全部门的改革也在欧盟的行动方案中占有很大比例。在南部（扩展）邻国，与执法部门有关的项目数量和资金都大幅增加；在东部邻国分配的最大预算项目中，三个与执法部门有关。
在威胁概念/目标犯罪类型方面，一些警察能力建设项目已经塑造了欧盟的目标，即让周边国家的警察能力适应欧盟的整体安全议程并且有能力支持资金项目。例如国际刑警组织实施的“西非警察信息系统”，最初的目标是打击毒品贩运，之后又相继用来打击恐怖主义、非法移民和人口贩运。实际上，南方（扩展）邻国在某种程度上主导了欧盟的资助行动——在不同的时间段盛行的不同安全问题也使得欧盟的资助项目有不同的侧重点：2000年代早中期，毒品贩运是欧非关系中的主要犯罪问题，之后恐怖主义取代毒品成为主要安全威胁；在非洲之角附近，欧盟的主要任务是打击海盗；2015年的“移民危机”又将欧盟的打击重点转向遏制人口非法流动。
在东部邻国，非法移民、人口贩运和移民偷渡是主要的打击目标，拦截不仅涉及到人口，也涉及货物（烟草、武器、毒品、被盗车辆、假冒产品和文件等）。同时，拦截也是促进贸易和跨境流动以及签证自由化行动计划的补偿措施。另一方面，乌克兰危机伴随着越来越多的难民潮问题，这一问题甚至随着顿巴斯地区的军事升级加剧。为此，欧盟启动了“支持乌克兰移民和庇护管理”项目，同时资助了“帮助白俄罗斯解决非正常移民数量增加”项目，并且建造移民住宿中心，由内政部和国家边境委员会管理。
虽然执法行动通常以拦截为目的，但是这些项目尤其通过提供设备和基础设施促进了南部和东部以情报为主导的警务工作。这些举措涉及到向第三国警察部队转让安全技术和技能，包括培训犯罪情报分析、法医和数字取证，支持建立综合犯罪数据库。
另一方面，虽然欧盟在南部和东部地区采用和输出的警务类型相同（拦截、情报主导的警务、社区警务），但是也有一个方面存在差异：即欧盟资助的项目重点是使调查和起诉符合法律要求。东部邻国获得了一些项目支持，这些项目希望协调加强公共秩序、保护人权以及发展可利用、可问责和透明的执法系统，并且保证民主控制和平民监督；在南部地区则几乎没有相关项目。相反，在南部打击犯罪的总体趋势是军事化（即部署军队而非警察来打击恐怖主义和跨国犯罪），最常推广的就是法国和南欧的军事警察或者宪兵模式。这一实证分析表明，欧盟寻求转让的控制犯罪的政治技术侧重于拦截、阻截和监视的技术能力提升，或者是“强硬的”和短期的警察能力，并非基于法治的整体善治。这证明了在犯罪到达欧洲之前预先控制危险和拦截非法流动的合理性，边境安全作为一种犯罪控制技术越来越有核心作用。
2.边境管理和安全
欧盟在其邻近地区打击犯罪项目的另一个明显特征是侧重边境管理和安全。
在东部地区，大多干预措施确实是按照边境安全的棱柱来塑造的：根据2009年东部伙伴关系制定的合作议程，对综合边境管理的关注渗透到了许多倡议和项目中，例如对东部伙伴关系国家提供签证自由化，推动其司法、自由和安全领域（包括边境管理和边境安全）的改革。欧盟在“东部地区战略文件”和“多年度指示性计划”中重申了对领土控制/封闭和流动性遏制的关注，承诺进行干预和投资来确保“支持移民管理系统、边境管理、安全部门改革和执法合作”。在南部地区，移民流的安全化和欧盟打击犯罪项目中更显著地增进了有关边境安全项目的联系：在增加重点关注移民和流动相关犯罪的边境安全项目的同时，也增加了分配给这类项目的平均资源数量。
3.刑事司法和监狱部门
在“先发制人”和“拦截性”的犯罪控制技术背景下，司法和监狱系统似乎没有得到欧盟的关注和援助。不过总体来说有四大类型的项目关注司法和监狱部门。
第一类是对司法改革的横向支持。在东部国家，这些项目的前提是通过法律和司法发展，在法治和人权保护方面推动目标国家的发展。在以司法改革为导向的广泛倡议框架内，也包括了对监狱的改革。在南部国家则很少有关于监狱的项目。
第二类是专门针对刑法的项目（通常是将司法和监狱部门结合）。
第三类是针对特定类型犯罪的司法项目。例如在南部的多国联合禁毒办公室；在中东和北非的反激进化和反恐怖主义；在东部的反腐败和洗钱。
第四类是更广泛的带有司法部门的打击犯罪类项目。例如在各个地区的禁毒项目。
欧盟为上述每个干预部门部署了特定的犯罪控制政治技术。例如在边境安全和警察项目中都包括了可读性技术（识别技术、情报共享）和拦截技术（拦截和检查）。对特定部门的犯罪控制政治技术的研究可以确定更广泛的犯罪控制政治合理性的范围，这也重申了现代地域性的错位和多种法律和政治的出现。
欧盟控制犯罪的主要政治合理性体现在管理人口和货物的流动，而不是消除社会上的固有的偏差。欧盟控制犯罪的目的是通过制定安全算法和设备来衡量和量化犯罪现象，促进犯罪数据共享，使预防性的内部安全战略合法化。
通过第三国治理犯罪：联网、指导、外包
通过分解欧盟激励工具的模式，本文发现，欧盟一般通过对第三国的(次)国家行为者和（次）区域组织的技术援助来治理跨国犯罪。这种援助通常包括能力建设、培训、政策指导、促进交流、建立咨询机制、顾问和专业知识等形式。除了技术援助外，其他干预措施分为预算支持、有针对性地财政支持和设备采购、建造基础设施、提供新技术。
结论
本文探讨了欧盟在边界外——（扩展的）邻国之间——治理跨国犯罪的方式。根据欧盟对邻国内部安全援助数据库，发现了几类跨区域控制犯罪的普遍技术。欧盟援助的主要目标是执法和边境管理，主要通过阻截和拦截来解决犯罪问题。犯罪和犯罪风险则通过以情报为主导的警务和跨境信息共享来识别。
边境安全和警务工作作为重点项目，在东部和南部邻国有同等重要的地位。东部和南部的项目侧重也存在差异：在东部地区，监狱部门在一定程度上是目标，在南部则不关注监狱部门的项目。欧盟似乎更关注在东部建立负责任的民主机构和惩罚性较弱的刑法部门，在南部则倾向于扩散军警/宪兵模式和普遍军事化。
通过观察欧盟的项目类型，可以发现欧盟将犯罪概念化为非法跨境流动。欧盟对于跨国犯罪有两种观点：一种是通过危机管理手段解决冲突恶化的因素，另一种是在到达欧盟之前阻止对欧洲安全的威胁。
在保护领土不受外部威胁的过程中，欧盟采用了安全化的激励手段——通过利用第三国参与打击跨国犯罪来进行远程治理。当跨国犯罪与移民联系在一起时，欧盟成员国的内政安全利益支配了欧盟的对外行动。成员国的机构作为欧盟行动的执行伙伴，经常按照明确的利益范围被授予合约，反映出（后）殖民主义的连续性。
总而言之，欧盟打击犯罪存在一种可以给第三国提供合作的模式，这种模式倾向于加强刑事基础设施，并嫁接到代表国家权力和权威的机构（内政部、警察、司法和监狱部门）。
在欧盟作为全球行为体和变革规范力量的国际合法性和可信度不断下降时，欧盟的政策制定者希望寻找共识标签、凝聚一致性。打击跨国犯罪的斗争没有政治争议，是一个没人可以反对的技术领域，为欧盟提供了一个展示安全和军事能力的舞台。这样，跨国犯罪就成为一个“合适的敌人”，可以根据不断变化的欧盟安全议程，使得欧盟参与第三国的内部安全和刑事司法机构合法化。在塑造第三国的治罪、警务和惩罚能力的同时，欧盟也通过巩固“全球犯罪斗士”的角色来界定自己的国际安全领域行为。
词汇积累
综合边境管理
Integrated Border Management
移民管理系统
migration management systems
边境管理
border management
刑事司法
criminal justice
译者：林尚沅，国政学人编译员，广东外语外贸大学外交学专业硕士生。
校对 | 吴谨轩 刘方晨
审核 | 李源
排版 | 王雨欣
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