美国海洋战略的政治经济学
作者：Thomas Furse，伦敦大学城市学院国际政治专业博士生。
来源：Thomas Furse, “The political economy of US maritime strategy in the Indo-Pacific,” The Pacific Review, 2023, Vol. 36, No. 3, pp. 662-690.
导读
政治经济影响一国的军事战略。本文关注美国在印太地区的政治经济整合如何推动美国海军“自由开放的印太”（Free and Open Indo-Pacific, FOIP）战略的形成。通过研究美国海军高级军官的讲话及有关战略性文件，本文发现，海军高级军官所考虑的范畴远超出美国所面临的军事威胁，美国与印太地区的政治经济状况也被考虑在内。即便美国海军与中国军队开展竞争，FOIP战略也能使中美两国的企业精英受益，其合作创造了一种相互支持的经济关系。这一发现表明，美国的地区霸权战略旨在避免导致中美两国完全脱钩的两极“新冷战”的发生。美国海军的FOIP战略继续将中国融入地区与全球经济，即便美国试图通过聚集盟友和伙伴国来反击中国。对国际政治经济的强调突出表明，该地区现状是“拼凑的”关系（'patchwork’ relations）网络，各国相互依赖以实现经济繁荣。本文展示了美国如何与中国在不断变动的地区关系中进行竞争与合作。
美国印太地区的战略愿景（2008-2020年）源于美国在该地区独特的政治经济地位，其突出特征是美国如何与相互依赖的中国展开竞争。毫无疑问，对美国而言，中国的地区安全雄心与地区秩序的发展对美国军事和经济权力构成挑战。这在理论和经验层面提出显著困惑：在中美竞争和两国经济深度相互依存的背景下，美国如何构建其印太战略？
本文的研究遵循全球安全的政治经济学分析路径，承认国家维护安全、经济行为体和市场力量为国家创造安全、同时也是不稳定的来源。这一研究路径有助于揭示经济行为体和市场力量如何塑造了美国海洋战略。此外，本文还借鉴了马修·克莱因（Matthew Klein）和迈克尔·佩蒂斯（Michael Pettis）在《贸易战就是阶级斗争》一书中的分析方法，解释中美两国间生产和消费的不平衡如何创造了一种相互加强、但功能失调的相互关系。全球安全的政治经济学分析路径强调国际政治经济与海洋战略之间的动态联系。
自由开放的印太战略
“自由开放的印太”是一个战略性概念，它使得美国能够以有限的方式遏制中国的地缘政治雄心，并支持（包括中国在内的）地区经济发展。FOIP最早在2016年8月由安倍政府提出，特朗普政府将其作为霸权政治经济秩序纳入美国的地区秩序战略。确切地说，FOIP是一种观念，它将美国政治经济的优势理念与物质现实相结合形成动态关系：国内精英拥护开放贸易、美国大规模进口印太地区的货物并存储他国的过剩储备。FOIP的提出避免了一种观念，即美国和中国处在“新冷战”之中，而其他国家被迫在两极斗争中选边站。FOIP是一种武装化的“超越经济”（extra-economic）权力的战略，植根于美国为维护由政府及精英所重视的美国政治经济的特征：作为世界最富有的国内市场、最大的进口国以及全球过剩储备的天堂。
在印太地区多种安全关系和联盟关系中，国家内部占主导地位的特定观念影响外交政策的制定并为其辩护。本文的研究表明，观念及其规范（normative）特征在美国海洋战略或在其地区关系中不仅仅是国内政治（Innenpolitik）的反映。本文的分析也不是建构主义式的分析，将国家行为视为国内观念或身份建构的结果。美国军队不是追求国家利益的实用工具。相反，军事人员和官僚机构精心设计了符合印太地区结构性力量的战略思想。对美国在该地区地位的看法暗含了他们对美国政治经济的特定假设：例如，美国的繁荣依赖于地区财富和经济的相互依存。
自由开放的印太战略是美国海军为维护美国政治经济所做出的战略性贡献，它基于以下前提：美国从该地区进口消费品、向该地区出口农产品、服务并进行投资。这必然会在维护美国经济实力的同时，继续推动中国经济与世界经济的融合。美国若要保持最大经济体的地位，就需要中国生产出口产品，并维持低水平工资以压低国内消费。美国将其国内政治经济推向整个印太地区。美国没有在维持军事优势的同时在经济领域输给中国。中国经济的增长，尤其是制造业的增长依赖于美国国内需求。这使得中国处于一个“脆弱、依赖的位置”，尽管其经济规模庞大。印太地区商品和服务的转移对美国、中国及其他国家的国民经济增长来说是一个净正反馈循环。此外，印太地区的国家间经济发展极为不平衡。这种形式的全球化意味着，美国在保持超级大国地位的同时，将其大部分工业产业链和制造能力外包。这些进一步证实了贝弗利·洛克（Beverley Loke）的看法：印太地区存在“联合性和合作性的霸权”，即在中美及次等大国复杂的竞争-合作关系中的具有共同利益、规范、价值观的拼凑复合体。
印太地区国际政治与关系
在印太地区，中美两国的盟友和伙伴国之间进行了一系列对冲和联盟关系重组。20世纪后半叶，美国的军事盟友与美国有着密切的经济联系。而当代印太地区国家的经济和安全利益并不一致：中国是大多数地区国家最大、最重要的贸易伙伴，美国作为出口市场和进口来源的重要地位均有所下降。即使这些国家以不同方式并在不同程度上依靠美国提供安全承诺，这种情况有增无减。地区中等强国的联盟重组意味着，联盟的模式和紧张关系处于不断变化之中。有学者指出，该地区已经从双边主义转向“网络化的安全架构”。无论是现实主义还是自由主义的静态理论模型，其分析视角都难以适应地区现实。
约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）提出的轮辐模型（hub and spoke model）一直以来是分析美国与印太地区国家间关系的主要理论，通过强调双边关系中美国的军事与经济权力，为分析冷战期间地区关系提供了有益视角。这一联盟分析体系架构将美国视为“轴心”、其东南亚盟国视为“轮辐”，并通过一系列双边协定连接。轮辐模型在分析当代印太地区国际关系时存在显著缺陷：它会掩盖该地区存在的部分等级秩序、社会网络、变化的跨国社会经济联系、重叠的历史和当代承诺，过于强调双边主义、特殊关系或主从关系，对多边主义、三边主义和非美国安全关系的描述或分析较少。它弱化了该地区当代多边主义、小多边主义和同盟建设的重要性。更为重要的是，随着该地区内的联系变得更为紧密，它将可能失去分析的价值。印太地区的变化未从根本上改变地区秩序，也未将美国所有的利益去中心化。此外，轮辐模型也无法彻底分析中国在世界经济中扮演的重要作用。该地区不断变化的关系和利益意味着学者们需要分析性的理论视角对其进行解释。
作为回应，伊肯伯里提出“双重等级”（dual hierarchy）的概念，以帮助理解地区内中国经济权力和美国军事权力的涌现。美国印太地区的盟友在经济上与中国相互依存，尽管它们依靠美国提供安全。虽然经济和军事领域存在一定程度的分离，但“双重等级”模型的分析缺陷是它暗含了双边关系的静态性质和等级制特征。这种缺陷部分地源于自由国际主义和制度主义过于强调国内政治在解释美国外交政策时的作用，似乎在美国及其盟国之间建立了社会契约关系。这在美国对外政策中合法的多边主义与专制单边主义之间错误的划分出一条分界线：前者依赖于盟友的同意，后者则依赖盟友的被迫服从。但事实上，这是两股相互加强和相互依赖、而非截然对立的思想。
但美国印太海洋战略并不要求亚洲盟友的顺从。美国的一些长期盟友——例如菲律宾、新加坡——积极地寻求对冲战略，而非顺从美国。这些行为并不能作为印太地区国家正在远离美国或彻底修正国际秩序的直接证据，而是符合在美国的“自由开放的印太”战略内行事。一个灵活的霸权体系并不要求盟国的完全服从。即便是在冷战期间，美国盟友也未表现出完全服从。因此，在国家内部起作用的契约准则不适用于当代印太地区国际关系。此外，经济影响力和军事实力也不完全与“双重等级”所假定的那样具有可比性，尤其在经济领域。中国在经济领域不具备美国在安全和军事实力方面所具有的影响力。
由于地区秩序处于变动之中，我们的分析视角必须保持一定程度的灵活性。轮辐模型具有强大的分析能力，但难以解释非美国联盟以及不断变化的安全和经济动态。当代印太经济和安全等级之间不存在明显的分离，一般的理论难以分析美国结构性权力及其在印太地区的关系。
为什么是FOIP战略？
美中经济相互依赖意味着，如果不做出一些让步，任何一方都无法实现国内经济增长或增加军事投入。复杂的经济形势意味着美国的海洋战略不能对中国进行严格的军事遏制。相比中国海军能力的发展，更重要的是出于对美国和北美地区经济增长的考虑，美国海军无法实施遏制战略。
美国军官的讲话和国防部发布的文件将美国塑造为印太国家。戴维森上将（Admiral Davidson）称：“美国是一个持久的太平洋大国，维护一个自由开放的印太地区是美国的核心利益。”海军上将塞缪尔·洛克利尔（Admiral Samuel J. Locklear）承认，美国和该地区的政治经济意味着美国的亚太再平衡战略不仅仅是一项军事行动，它动用了整个美国政府的力量，包括政策、外交、贸易和安全。美国国防部2019年发布的《印度太平洋战略报告》称：“美国的过去、现在和未来都与印度太平洋地区交织在一起”。戴维森上将在一次晚间演讲中明确表示：美国是一个“太平洋国家”。除了“自由开放”的印太战略，美国不能采取其它海洋战略，尽管它允许中国繁荣，因为它的政治经济与印太地区如此紧密地结合在一起。
因此，海军和国防部制定政策不是出于“安全”原因，而是为了维护该地区复杂的政治经济，从而使美国的政治和企业利益受益。这里所暗含的意思是，如果美国要采取不同的战略，例如对中国进行深度安全遏制，就需要美国政治经济现实发生实质性的改变，在此基础上，美国国家安全部门将对其政治经济和印太地区的政治经济做出不同的解释。
美国在印太地区的联盟关系本质上是开放的。盟国和伙伴国在选择军事装备、退出训练演习、军事学说和战略意图方面拥有不同程度的自主权。地区安全动态不是严格的等级体系，而是多种观念和人物共存、竞争、讨价还价，在各种问题上寻找共同立场。美国强调地区盟友的重要性，与盟友和伙伴国共同行动而非要求他们顺从。维持美国领导的自由开放的印太地区不仅依赖于美国的实力或其盟友，还取决于中国的行为和支配其海军的学说。这进一步凸显了美国和中国是如何同时处于合作和竞争的关系中，除非存在重大的经济变化，否则这种关系几乎不可能改变。
美国海军军官：如何维护美国的政治经济利益
美国政治经济物质性利益与对中美安全竞争的零和解读是造成复杂关系的原因。
美国的主要工作思路是通过FOIP向该地区维持力量投射。美国及其盟友应在太平洋海上通道保持开放的经济往来，这一战略愿景在军事与经济关系之间维持了平衡。海军高级官员不断评论说，由于该地区经济的重要性，美国军队必须在印太地区保持活跃。美国通过FOIP战略理念来表达其政治经济（利益）。在某种意义上，美国海军领导人通过发表的声明操纵政策制定系统，以支持他们的财政预算（和安全）利益。他们明白，将他们的目标与立法机关、行政机关、外交政策机构和政治经济的目标联系起来，将会为他们在战略审议中赢得额外资金和投入。
印太地区的规模、距离、复杂性、多样性以及松散的联盟关系都可能为美军力量投射带来挑战，威胁国家安全。地区霸权结构表明，美军奉行“自由开放的印太”战略将意味着一些盟友将违背美国的一些利益。但这不是美国衰退的证据。21世纪印太地区的国家间关系是不断变化的，美国领导的“自由开放的印太”是最灵活的战略。
特朗普政府宣布美国退出TPP一个月后，时任太平洋司令部司令的海军上将哈里斯表示：“在一个正在发生巨大变化的网络化的世界中，我们必须精心设计作战方法，将我们的硬实力技术、巧实力以及我们与盟友和合作伙伴对安全的坚定承诺联系起来。”“没有什么地方比印太地区更迫切需要这一点，我相信这个地区与美国未来的繁荣和安全有着千丝万缕的联系。”美国国防部2019年印太地区战略报告指出：“美国必须通过保持可靠的战斗前沿态势做好准备；巩固联盟和建立新的伙伴关系；促进该地区日益网络化。这将使美国能够维护一个自由开放的印太地区，保障地区国家的主权、独立和领土完整。” 戴维森上将称：“我们（美国）的盟友和伙伴国是自由开放的国际秩序的支柱”。
洛克利尔上将认为，美国不是依赖冷战时期的联盟，而是要在21世纪对美国利益和该地区进行重塑。“在推进和加强双边关系的同时……我们也将……加强对东盟和东亚峰会等多边论坛的承诺。这不是美国更喜欢多边主义或双边主义，而是多种手段的结合。这些新的关系和印太地区的国家网络意味着，美国正在不断调整支撑其力量投射的安全动态。美国的盟友和伙伴在执行外交政策时，并不完全是美国领导的等级体系的下属。这就形成了一个协作、合作和竞争的网络化区域，政治、经济和安全不是泾渭分明的，而是相互作用的。美国海军和国家安全人员将中国的强势视为对美国国家安全的威胁，但更多时候是对地区秩序的威胁。”
2021年海军上将约翰·阿奎利诺（John Aquilino）的演讲与其他类似讲话使得“自由开放的印太地区”正当化，成为美国开展大国政治的框架。中国经济的增长和相应的军事技术进步极大地削弱了美国作为无可争议的地区霸权的主张。自由开放的地区秩序的合法性在美国政界及其国家安全部门得到了广泛认同。
美国外交政策的政治光谱将几乎将美国重塑为一个“太平洋国家”。特朗普总统的国家安全事务助理罗伯特·奥布莱恩大胆地指出，美国“现在是、而且一直是一个印太国家”。其意图很明确：美国必须保持主导地位，提高其盟友的可信度，以威慑修正主义大国。但这种军事评估必须放在政治经济背景下来看待。海军上将洛克利尔称：“众所周知，亚洲是推动全球经济的引擎…是经济重心，并且每分每秒都在变得更加重要。”随着全球经济在印太地区的增长，美国海军必须确保它的安全。
参考文献
[1] Dian, M., & Meijer, H. (2020). Networking hegemony: Alliance dynamics in East Asia. International Politics, 57(2), 131–149.
词汇积累
显而易见
Writ large
复杂的；费解的
Convoluted
拼凑之物
Patchwork
译者：任怡静，国政学人编译员，外交学院国际关系专业博士生，研究兴趣包括经济外交、中国外交等。
校对 | 王逸品 阮淦昌
审核 | 施榕
排版 | 刘博宇
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