“一带一路”倡议在中国西南：云南省的响应
作者：Tim Summers, 香港中文大学中国研究中心助理教授
来源：Tim Summers, 'The Belt and Road Initiative in Southwest China: Responses from Yunnan Province’, The Pacific Review, 2021, Vol.34, No.2, pp.206-229.
导读
现有的“一带一路”研究缺乏对于中国国内视角的关注。本文运用了案例研究与过程追踪的方法，从中国国内视角着眼，探究云南省政府与中央“一带一路”倡议间的互动。本文认为，云南省在“一带一路”倡议的制定与实施中发挥了重要作用。在理论层面，本文研究省级政府这样的次国家级行为体（sub-national actors）的施动性：尤其是省级政府对国家外交政策制定产生的影响，以及对于已成文政策的回应与执行。文章对于云南省与中央互动的剖析有助于进一步理解外交政策中的央地关系因素，尤其是中国边陲省份与中央倡导的周边外交间的动态。此外，本文的独特视角有助于深入理解“一带一路”倡议的国内根源、特性及影响。本文主张：“一带一路”是一项集合性的政策框架，可以纳入多个目标，而各个省级参与者有机会在框架中争取影响力，或是在顺应国家战略的同时争取实现地方目标。在与中央的互动中，云南省更像是“一带一路”倡议的影响者与解读者，发挥一定的施动性。
现有文献缺乏对于“一带一路”倡议的中国国内视角的关注。为弥补这种缺失，本文从次国家（sub-national）视角分析“一带一路”。通过研究云南省对“一带一路”倡议的响应，本文旨在探讨：次国家行为体能在多大程度上足以影响中国的对外政策和全球互动。
云南省坐落于中国西南边陲，毗邻老挝、缅甸、越南，并且同其它南亚与东南亚国家距离相近。从古至今，云南和这些邻近社会保持着密切的社会与经济联系。因此，云南是了解“一带一路”的次国家动态、以及这些动态如何有助于理解外交政策制定的一个很好的案例。
中国的地方、“一带一路”倡议，以及云南
有诸多的证据表明，中国的地方（sub-national regions）——无论是省、直辖市，还是像粤港澳大湾区这样的区域——对于“一带一路”倡议的制定与执行意义重大。2015年3月中央出台的指导文件《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称“《愿景与行动》”）包含一个专门的章节，名为“中国各地方开放态势”。该章节明确了不同的省份、直辖市，以及区域在“一带一路”倡议中的角色。这基于将中国划分成四大宏观区域：西北和东北、西南、沿海和港澳台及内陆地区。
这份文件的内容不仅源自中央审议研究，也是省级和其他参与者游说的结果（反映了中国外交政策制定的“自上而下”和“自下而上”两种模型的结合）。在2013年末，包括云南在内的13个省份受邀参加国家发改委关于“一带一路”倡议的研讨会。截至《愿景与行动》文件发布时，已经有20个省份的角色得到了确认，另有7个省份中的城市被点名。
“一带一路”倡议提出的诸多构想有着重要的地方渊源。例如，2010年重新制定的西部大开发政策强调了边境省份连接周边国家的“桥头堡”作用。这一主题在2011年批准的“十二五”规划中有所体现：要求包括云南在内的边陲省份向邻国开放、建设基础设施，并发展贸易和投资。同样的，在这一时期，各个内陆城市开始发展通往欧洲的铁路货运线。早在“一带一路”倡议出台前，这些政策已蕴含其构想。
实际上，这些构想的根源更早可以追溯至改革开放出台的年代。从20世纪80年代起，新疆的决策者就一直在探讨如何恢复该地区与中亚的“丝绸之路”连通性。东北地区也提出了相似的想法。而在广东、福建这样的沿海省份，地方领导干部通过历史上“海上丝绸之路”的互联互通（connectivity）来促进经济开放。
在云南，80年代和90年代也出现了类似构想，见证了一个动态的政策制定过程，将云南从中国的边缘重新定位为中心——作为中国与东南亚以及更远地方经济互动的“枢纽”、“支点”、“门户”，或者后来的“桥头堡”。这些政策构想在基础设施建设投资、促进贸易和投资以及其它跨境关系中得到了具体体现。与周边国家的“互联互通”，作为“一带一路”的核心，早在其转变为国家层面的倡议之前，就已经被所有边境省份确立为政策目标，并付诸实践。
云南：响应“一带一路”倡议
本节按照时间先后，将云南省对于“一带一路”的响应划分为三个阶段：初始阶段为2013年底至2015年初；2015年上半年，对“一带一路”倡议的大部分响应已经具体化；以及2015年底以来的进展。
1.初始阶段
云南省对“一带一路”的响应始于2013年末。12月29日，省委宣传部、云南省印度洋研究会主办，云南大学、云南省社科院承办“云南参与建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路学术研讨会”。时任省委书记指出，云南应当“充分认识国家建设'一带一路’的重大意义，抓住机遇，主动作为，争取在'一带一路’建设中凸显云南地位和作用。”中央部委领导也提出，云南应充分发挥优势，抓住这一重大机遇…...以实际行动推动“一带一路”倡议的落实，在我国新一轮对外开放和周边外交中大有作为。
对于“一带一路”倡议，云南积极响应，其中涉及省级思维与国家层面思维之间的协调。但是，截至2013年底，中央对“一带一路”倡议的具体政策重点尚未明确。消息发布时恰逢第一次周边外交工作会议在10月召开，而该会议在日后被认定为中国亚洲外交新阶段的开始。考虑到“一带一路”分别在哈萨克斯坦和印度尼西亚提出，所以在当时将“一带一路”解释为中国在亚洲周边外交的一部分是合理的。12月，云南省举办的研讨会首先讨论了云南在新时期周边外交中发挥作用的机会，比“一带一路”问题讨论地更为详细。这表明，在周边外交相关政策的发展之中，云南有可能发挥更重要的作用。
在12月初，云南省外事工作领导小组会议的谈话同样体现了周边外交与云南省早期讨论的相关性。时任省委书记提出，云南要努力确保：云南省与大湄公河次区域经济合作论坛（GMS）的区域集团，以及孟中印缅经济走廊（BCIM）能够被纳入“一带一路”国家战略。省委书记还指出，虽然地处内陆，但是云南省背靠太平洋和印度洋，仍然可以在中国的对外关系中发挥重要作用。中央的“一带一路”政策在当时仅仅是一个较为粗略的轮廓，而云南省的会议谈话表明了云南在努力影响中央“一带一路”政策更具体的内容。
有关地理位置优势的讨论在云南并不新鲜。早在90年代，某位军方高级官员的毕业论文中就有强调云南建立通往印度洋的“替代战略路径”的潜力。而为云南创造了独特地缘角色的“两大洋”的论述最早可以追溯至80年代。
这种“区位优势”是有关云南应如何应对“一带一路”倡议的初期讨论的一个主要特征。更具体的内容可以从2014年省级媒体报道思路的发展中看出：云南的定位是北接丝绸之路经济带、南接海上丝绸之路、东接泛珠三角、西接孟中印缅经济走廊。云南经常被描述为唯一一个与东南亚和南亚有陆路联系的省份，这是其战略定位的长期特征。此外，值得注意的是，在云南的这些讨论中，最常见的术语是“孟中印缅经济走廊”，而非“中缅经济走廊”。这些都表明，云南的战略目标与推动“一带一路”倡议的构想之间存在着长期的一致性（alignment）。
2.响应的具体化
上述的这些发展促成了 2015 年上半年云南对“一带一路”倡议的响应的具体化。2015年1月中央巡视云南，相关报道将重点放在云南省内的优先事项上。这些评论虽然没有明确提及“一带一路”，但有两项评论与云南对“一带一路”的响应隐含相关。首先，中央要求云南要“主动服务和融入国家发展战略”。这种对于国家发展战略的提及与云南描述“一带一路”的用语相呼应。值得注意的是，尽管国家层面自2015年起就强调“一带一路”是一项“倡议”而非“战略”（以软化其地缘政治锐度），但在此期间，省级层面并未表现出这种敏感性。在云南，“一带一路”经常被描述为一项“战略”，尽管添加了“发展”一词将其限定在经济而非政治领域。第二，云南被中央评价为面向南亚和东南亚的辐射中心（pivot）。正如下文所述，当这个概念被解构时，支撑它的想法和政策反映了“互联互通”的建设，亦是官方“一带一路”表述的核心。
连接云南与东南亚及更远的地区是云南早期政策制定的重点。“十一五”规划中也明确提出“把云南建设成为面向西南开放的重要桥头堡。”这表明中央和省级政策目标之间存在广泛的一致性，这有助于政策目标的实现。
这种一致性同样可以在《愿景与行动》文件中看出。关于云南，文件的第六章节指出：“发挥云南区位优势，推进与周边国家的国际运输通道建设，打造大湄公河次区域经济合作新高地，建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心。”区位、基础设施发展、区域参与，以及“辐射”表述这四大要素都是早期云南对“一带一路”讨论的惯用语。
很难通过公开资料来分析中央-省份动态，而以此了解表述云南在“一带一路”中的角色的用语如何产生。基于曾敬涵所研究的模型，《愿景与行动》文件的措辞很可能反映了中央和省级政策制定机构之间的不同利益，以及谈判和讨价还价的过程。就云南而言，其在“一带一路”倡议中设想角色的表述与“十二五”规划中“把云南建成向西南开放的重要桥头堡”的要求一致，只是更为详细。这也有力反映了上文讨论的云南对“一带一路”倡议的初步响应的要素。相较之下，对江苏这样的省份而言，《愿景与行动》文件没能给省级决策者带来预期的结果。然而，对云南而言，文件中的语言表述似乎正好契合省级讨论时一直努力的方向。有关云南在“一带一路”中的角色，中央的立场似乎受到了省级叙述的影响，这反映了自下而上的省级政府影响国家政策声明的施动性（agency）。这有点类似于上面讨论省级政府时提到的“影响”或“开拓”过程。
云南响应“一带一路”倡议的又一次重大节点是在《愿景与行动》发布几天后。云南省委在一份决策文件中指出，到2020年，云南的发展目标包括“全省GDP年均增速高于全国增速…...努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心。”
正是“辐射”的表述构成了关于执行“一带一路”倡议的云南省决策文件的详细部分。“一带一路”倡议的用语在云南省的决策文件中出现了3次，每次都伴随着“长江经济带建设”这一表述同时出现。而“长江经济带建设”并未在《愿景与行动》文件中被提及。这反映了省级决策者在解释中央有关“一带一路”倡议的方针时享有一定的灵活性。“一带一路”与“长江经济带”的结合可以被视作是建立在云南省对“一带一路”和周边外交的初期响应的基础之上。“一带一路”与“辐射”表述之间的关系有自我指涉（self-referential）的感觉：“一带一路”在云南是通过“辐射”的概念体现，但实施“辐射”也需要云南全面参与“一带一路”和“长江经济带建设”。
云南省的决策文件的第七部分与“一带一路”倡议更直接相关，罗列了建设面向南亚东南亚辐射中心的政策要素。其中的一项主题是加强合作，“积极主动面向南亚东南亚地区，面向印度洋周边经济圈，大力推进政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。”（这五项是中央层面有关一带一路表述的五项“互联互通”）“全面参与'一带一路’、'长江经济带建设’，主动融入中国-中南半岛、孟中印缅经济走廊建设。”（两大经济走廊都在《愿景与行动》文件中被提及，后者与一带一路“关联紧密”）
云南省的这一决策文件与《愿景与行动》文件具体化了省官方对“一带一路”的响应，包含几项突出的想法。第一项想法源自“地缘优势”的说法（关于这方面还可以补充“历史优势”）。这是有关云南的自然优势的话语（discourse）的核心所在——用政治地理学家的话来说，这种表述优势话语是一个“想象”。云南并不是中国唯一一个具备地缘和历史优势的省份。例如，广西同样主张其具有连接东南亚的“地缘优势”。而重庆市对于“一带一路”的响应也同样强调了其充当“一带一路”与“长江经济带建设”的连接点的优势。第二项想法更为具象，即认为需要对基础设施以及其他形式的互联互通进行大量投资。其中的要素广泛反映了国家层面提出的五个“互联互通”作为“一带一路”的重点，并增加了互联网或数字互联互通。
总而言之，到2015年第二季度，“一带一路”已在云南实现了本地化，旨在将云南建设成南亚和东南亚的“辐射”中心，展现了省级目标与国家目标之间的广泛一致性，同时也体现了省级目标的一些解释范围。
3.后期发展与政策实施
前文这些要素的具体化并不意味着云南对“一带一路”倡议的响应已经一成不变。在方法论上，将“一带一路”视为某种固定的、外生的实体也不合理：该倡议是动态和变化的，不仅仅是对中国以外的行动体反应的回应，还是中国内部政治经济动态变化的结果。
云南对“一带一路”政策响应在后期出现了一些演变，虽然并没有明显地偏离2015年上半年设定的框架，但是增添了政策响应的内容。例如，云南非常重视“互联互通节点”，积极打造滇中城市群，于2015年底正式建立滇中新区。此外，在中央提出的澜沧江-湄公河合作机制建立后，其被云南用于该省与周边国家交流的平台。
云南响应“一带一路”倡议的另一个领域是民间外交（people-to people diplomacy），体现了《愿景与行动》文件中提出的第五个“互联互通”。2015年8月13日，省委宣传部部长在《光明日报》发表文章，提出了把云南建设成“中国面向南亚东南亚人文交流中心”。这方面的“互联互通”并非云南在支持“一带一路”时的重点，尽管其更多关注经济层面，但是这些年也在文化交流领域取得了一些实质性进展。
结论
通过回溯云南省对“一带一路”倡议的响应过程，本文展现了：云南响应“一带一路”倡议的主要要素是进一步推动外向型发展，围绕打造面向南亚东南亚“辐射中心”的理念。特别是，政策制定者寻求利用云南的“地缘优势”、建设基础设施以增强云南的对外互联互通，并继续与大湄公河次区域经济合作等机构合作（尽管在中国各省份中，以区位优势来响应“一带一路”倡议的做法并不罕见。）中央政府“一带一路”战略的五项“互联互通”在云南都得到了体现。所有这些都反映出了省级行政机构对于经济和发展目标，而非地缘政治目标的强烈关注。
省级政府在“一带一路”倡议的执行过程中发挥重要作用。在云南的例子中，省级响应受到了此前既有的政策目标的影响。对于外向型发展与“辐射中心”的强调表明了政策实质的连续性多于变化。“一带一路”是一个综合性的（omnibus）或者说是松散的政策框架，省级行为者可以争夺对其的影响力，或是在国家战略背景下利用影响力来尽力实现地方目标。而“一带一路”为从下至上与从上至下的政策制定的互动创造了空间。
云南响应“一带一路”倡议的案例研究也有助于更广泛地研究省级政府这样的次国家行为体在中国外交政策和全球互动中的施动性。从案例中可以看出，云南“影响”和“解释”中央政府的政策，发挥一定的施动性。鉴于“一带一路”倡议的国家目标与省级既有政策目标一致，云南在政策响应中几乎不存在“忽视”或“抵制”的情况。
词汇积累
指令；强制令
Injunction
小康
Moderately well-off
综合性的；汇编的
Omnibus
拓荒者；先驱
Trailblazer
译者：王逸品，国政学人编译员，伦敦政治经济学院国际关系理论与历史专业理学硕士，研究兴趣包括冷战史、大战略、经济方略。
审核 | 任怡静 方逸
校对 | 施榕
排版 | 邵雨欣
文章内容为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。
联系客服
