国内政治、威胁认知与联盟安全困境：韩国的案例（1993-2020）
作者：Sara Bjerg Moller，乔治城大学助理教授，研究兴趣为国际安全与联盟政治。
来源：Sara Bjerg Moller, Domestic politics, threat perceptions, and the alliance security dilemma: the case of South Korea, 1993-2020, Asian Security, Vol.18, No.2, 2020, 119-137
导读
联盟一直是国际政治研究的重点，有关联盟的研究一直汗牛充栋。然而，关于国内政治与联盟之间的关系一直较为缺乏。那么国内政治如何影响联盟管理？本文的论点由四个部分组成。首先，由于联盟内权力的不平衡，与霸权国结盟的次级盟国面临着有限的决策空间，限制了它们可采用的联盟战略的范围。其次，斯奈德的联盟政治模型假定只有庇护国（patron）才会被牵连，而本文则认为在威胁加剧的环境之下，次级盟国也会担心被牵连。作为结果，次级同盟会面临要么从庇护国处得到额外军事能力，要么在联盟内追求更大的自主性。而作者把后者称为“松绑”（leash loosening）。第三，一个较高威胁程度的安全环境会促使国内行为体采取不同的联盟管理战略。第四，次级盟国的战略选择取决于当时的政府是否把庇护国或对手视为更大的威胁，并且不同的党派对于威胁的认知不同。本文用1993年到2020年美韩同盟中韩国的联盟管理战略作为案例研究。结果发现，当在任的韩国政府为保守派领导人时，表现出了更大的被抛弃的恐惧。而当进步派的领导人在任时，表现出了更大的被牵连的恐惧。作者还发现有时韩国总统会同时表现出被牵连和被抛弃的恐惧。本文的研究进一步加深了我们对于国内政治和联盟管理战略之间的联系，未来的研究不仅可以探讨除韩国以外的案例，还可以考察其他国内因素对联盟管理战略的影响。
引言
国内政治如何影响联盟管理？本文发现并检验了国内政治对次级盟友行为的解释，改进了联盟政治中的主要模型—格林·斯奈德（Glenn Snyder）的联盟安全困境。与把诸如威胁环境等结构性条件作为盟友行为的主要决定因素不同，本文认为国内政治行为体—尽管也是被同样的安全首要目标所驱动—对威胁的认知却不同，这导致它们采取了不同的联盟管理战略。本文用韩国自1993-2020对美国的联盟内讨价还价行为的案例内分析（with-in case analysis）来阐述本文论点的逻辑。本文发现在过去的四分之一个世纪里韩国对威胁的不同认知取决于是进步派还是保守派掌权，这导致了其采取了斯奈德模型所没能预测的不同联盟管理战略。本文的论点由四个部分组成。首先，作者认为次级盟友（junior alliance，例如和霸权国结盟的国家）相比较没有结盟的国家而言拥有更少的战略选项。其次，作者认为次级盟友的联盟内讨价还价战略限制在要么试图扩大庇护国的安全承诺，要么寻求更大的联盟自主性。第三，一个较高威胁程度的安全环境促使国内行为体采取不同的联盟管理战略。第四，作者认为战略选择取决于当时的政府是否把庇护国或对手视为更大的威胁，并假设对此的计算有强烈的党派倾向。本文首先介绍了斯奈德的联盟安全困境模型，其次作者回顾了国内政治、国际合作与联盟中威胁认知的相关文献，接着作者提出了自己的国内政治理论框架并通过韩国与美国的军事协调案例来检验，发现威胁认知的党派解释比起单独的外部安全环境更能说明韩国联盟行为的变化。
联盟安全困境
在一篇开创性的文章和后来的书中，格林·斯奈德提出了联盟安全困境这一概念来描述国家在国际合作中面临的战略权衡。尽管他的联盟安全困境框架包含联盟的形成和管理两个方面，但其的主要关注在后者，在联盟形成之后如何坚定地承诺对方。承诺的坚固性取决于国家主要担心的是“被抛弃”（abandonment）还是“被牵连”（entrapment），他将被牵连定义为害怕“卷入一场关于盟友利益的冲突中，而该国并不共享或仅部分共享盟友的利益”。 斯奈德认为，国际体系的结构决定了这一困境的严重程度，其中有两个因素尤为重要：合作伙伴对联盟的相对依赖程度（即他们对彼此的需要程度）和各方在相互防御方面的战略利益（即各方对阻止对手的重视程度）。还有三个因素对盟国的行为有调节作用：承诺的明确性、共同利益和过去的行为。这些变量共同影响了国家对其战略选择的计算。在这五个要素中，斯奈德指出可能最为重要的是盟友对联盟的相对依赖和对彼此依赖的认知。作者指出尽管直觉上来说，斯奈德的理论是有道理的，但是他忽视了这些认知从何而来，一个盟友对威胁的认知如何导致了联盟安全困境的烈度，是否有竞争性解释同时存在。作者进一步指出斯奈德的联盟政治模型也极少考虑国内政治，斯奈德认为国内政治只在联盟形成阶段而不是管理阶段具有影响。因此，在斯奈德的联盟政治模型中，单一行为体假设基本上没有受到质疑。
国内政治、国际合作与联盟中的威胁认知
相比较国际政治经济领域等其他分支领域，战略研究的“向内看”一直进展缓慢。因此关于决策者的偏好如何影响国际安全安排，我们仍然知之甚少。既有的一些研究关注于联盟政治中民主与非民主国家之间的区别，以及要么是国家的初期结盟选择要么是战时行为。本文关注的是国内行为体是否以及如何影响低于敌对行动水平时期的联盟管理。作者认为，国家决策者对威胁的认知是不同的，而这些不同的威胁认知对国家的联盟管理战略有着重要影响。要揭示国内行为体是否对威胁有不同的感知，就必须了解国家通常是如何评估威胁的。在既有关于联盟中的威胁认知研究中，威胁认知通常被作为国家所作出的集体评估。许多我们已知的联盟中威胁认知的研究来源于联盟形成的研究。我们知道较少的是不同威胁认知怎样影响形成之后的联盟。
理论框架
联盟安全困境的核心观点之一是次级盟友比高级盟友的选择更为有限，作为结果其战略选择也更加受限。讨价还价能力的悬殊使得更少依赖的盟国担心被牵连，而更为依赖的盟友则更担心被抛弃。而更为依赖的盟友担心被牵连的可能性被斯奈德所忽视。与之相反，作者认为当战斗的代价被视为过于高昂时，次级盟国也会担心被牵连。当庇护国与敌国都拥有核武器时，次级盟国的被牵连的恐惧则会更大，因为此时战争的风险关乎生死存亡。考虑到次级同盟缺乏“再结盟”（realignment）选择的限制，剩下的两个联盟内讨价还价的战略则是从庇护国得到额外的军事能力，和在联盟内寻求更大的自主性。在决定选择哪一个战略时，次级同盟需要考虑敌国的威胁和庇护国的威胁两个方面。当敌国和庇护国奉行维持现状的政策，避免采取升级做法时，次级盟友认为威胁环境较低，没有必要改变联盟安排。同样，当敌国采取升级行动而庇护国保持克制时，次级盟国也会产生较低的被牵连的恐惧，因此没有必要进行调整。只有当次级盟国认为其庇护国的行为过于好战并对自身安全构成威胁时，才会寻求联盟改革。最糟糕的情况是敌国和庇护国都采取升级行为，这促使次级盟友同时权衡被抛弃和被牵连的风险。
鉴于霸权联盟内部讨价还价能力的悬殊，继续与大国结盟似乎是次级盟国的一个令人不快的选择。然而，研究表明，较弱的行为体往往拥有议程权力。莱恩的研究把次级盟友为了最大化自主性而加强自身军事实力的行为称为“脱缰”（leash slipping）。本文引入了比起既有研究更能解释次级盟友讨价还价行为的一个新的联盟管理战略，名为“松绑”（leash loosening）。与“脱缰”相比，“松绑”并不尝试脱离霸权国的控制，只尝试减少其影响力。“脱缰”的最终目的为在国际体系中创造新的权力的一极，“松绑”的目的则为提供自主性和行动的自主性。如果这种政策取得成功，就可以通过赋予次级盟友在协商中更大的决策权来降低他们面临的被牵连的风险。“松绑”还可以作为一种有效的拖延战术，从而抑制庇护国单方面参与次级盟友反对的对抗的能力。根据次级盟国试图与其庇护国保持距离的行为是发生在联盟内部还是外部，可以进一步区分“脱缰”与“松绑”（和“对冲”）。欧盟成员发展独立于北约之外的诸如“欧盟共同安全与国防政策”（European Security and Defense Policy, ESDP）或者“永久合作架构”（Permanent Structured Cooperation, PESCO）则属于“脱缰”。 而“松绑”则只寻求改变现有安排的条款，而不是创造新的安排。松绑行为的例子包括努力重新谈判基地准入权和其他联盟条款。最后，与“脱缰”发生在担心霸权国家将来会给自己带来安全问题的时候，而“松绑”则发生在盟友的好战行为构成直接危险的时候。
越来越多的证据证明，国家外交政策的差异可归因于党派差异。本文不同于之前的研究，而是试图从其他领域寻找党派纷争的证据。与宏观经济政策一样，各方有可能在最终目标上达成一致，但在实现目标的最佳方式上却存在分歧。次级盟友的联盟管理政策中存在党派差异—这种差异源于对威胁的不同看法—这一命题为研究国内影响因素对联盟管理策略的影响提供了一个可检验的主张。
根据斯奈德的模型，当敌国变得更加好战时，次级盟友就会向高级盟友靠拢。然而，根据本文的论点，我们应该预期次级盟国会根据当时的政府认为敌国还是庇护国的威胁更大来调整自己的行为。如果如本文所言，次级盟国的国内行为体对威胁有不同的解读，那么在负责联盟管理的政府行政部门进行选举更替期间，我们就会看到这样的证据。下一节提供了一个案例研究，说明党派威胁认知如何影响联盟政治。在选择研究对象时，本文采用了三个标准。首先，为了便于分析，作者将案例范围限定为双边集体防御安排。其次，作者寻找同时满足论证范围条件的案例：高度的威胁环境和行政部门更替的充分变化。最符合这些条件的案例是韩国。朝鲜拥核与韩国向民主过渡几乎同时发生，这使其成为探索国内政治如何影响次级盟国管理战略的理想案例。韩国对于本文的论点而言是一个困难案例（hard case），因为在联盟安全困境下，外部环境越危险，盟友就越有可能担心被抛弃，并向其庇护国寻求保护。
韩国的联盟安全困境（1993-2020）
本文的案例研究始于1993年，因为在此之前韩国是由威权领导人所领导。如果本文关于联盟政治的党派驱动力的主张是正确的话，那么随着选举的推移我们就能看到该主张的证据。本文的分析仅限于军事协调。重点是军事协调的四个要素：指挥与控制、基地准入、联合演习和武器部署。
金泳三政府（1993-1998）
1993年一改以往美国的长期政策，克林顿政府就朝鲜退出NPT一事开始双边谈判，这使得韩国担心其被边缘化。于是青瓦台请求举行美韩联合军演，为了安抚韩国，美国部署了300枚爱国者导弹和额外的1000名美军前往韩国。并且由于国内政治的考量影响了金泳三的决定，使其公开地批评美国。就目前而言，金泳三在第一次朝鲜核危机时的行为符合斯奈德的预期。然而更近一步的考察表明与斯奈德的预期相反，当时的韩国担心美国“过激的言论和边缘政策”，展现出了被抛弃的恐惧。作为朝鲜战争的遗留问题，美国对韩国武装部队的作战指挥权（operational control, OPCON）长期以来一直是韩国国内摩擦的根源。然而，直到美国批准了《框架协议》，金泳三才公开支持对其进行改革，这正是“松绑”的一个典型例子。金泳三试图延缓美国与朝鲜的接触近一年以失败告终之后，其公开批评了美国，并且在 10 月签署《框架协议》前两周，金泳三终于获得了美国将作战指挥权移交给韩国的承诺。金泳三政府的反应不仅表明混合战略是可能的，而且表明有时即使是保守的政府也会被推向被牵连的一端，并通过寻求“松绑”的机会来应对。
金大中政府（1998-2003）
金大中一上台就启动了被称为“阳光政策”（sunshine policy）的全面接触计划，强调与朝鲜“和解与合作以及建立和平”。尽管朝鲜的导弹和核计划取得了重大进展，但金大中政府似乎并没有经历过被抛弃的恐惧。与保守的金泳三不同，面临朝鲜的军事挑衅时，金大中选择了和解之路。2000 年4月议会选举前夕，金大中有可能成为跛脚鸭之时，青瓦台突然宣布与金正日举行夏季峰会。之后由于朝鲜官员在前往纽约时被搜身导致会议最终没能举行，克林顿总统对此表达了遗憾。而韩国借机尝试向美国在韩美军地位协定（US-South Korea Status of Forces Agreement, SOFA)中寻求让步。小布什的当选标志着美韩关系多年来的第二次重大转变，911事件之后，朝鲜也被囊括在了小布什公布的“邪恶轴心”（Axis of Evil）中，青瓦台警告美国其言论可能导致朝鲜半岛战争的爆发。尽管布什政府大放厥词，但许多韩国人并不认为朝鲜是一个威胁，问卷调查也表明绝大部分韩国人认为朝鲜发动战争的可能性很低。2003年朝鲜退出NPT时，金大中指责美国在2002年决定停止向朝鲜供应原油。
卢武铉政府（2003-2008）
与其前任一样，卢武铉也是阳光政策的提倡者。卢武铉相信平壤会放弃核野心，以换取政治和经济奖励，因此即使在朝鲜于2003 年 4 月宣布拥核之后，他仍然坚定地支持与朝鲜接触。而卢武铉与布什政府由于言行和政策目标都不相同，两者的关系一开始就很紧张。卢武铉政府认为美国已经变得“不可预测”，认为韩国应该采取“自力更生的合作防御”。并且布什政府的预防性政策使得卢武铉担心朝鲜战争爆发战争，只要战争不爆发，宁愿与美国决裂。之后韩国的国防白皮书也不再把朝鲜定为“主要敌人”。 布什政府意识到韩国对两国关系日益不满，于2002年底发起了“联盟的未来”（FOTA）倡议。于是卢武铉决定乘机解决作战指挥权和龙山基地迁移时间表这两个问题。在其他方面，卢泰愚也采取了“拉紧”（leash tightening）政策，2004年时向伊拉克派遣了韩国士兵。如有些学者所指出的那样，布什政府的政策完成了“看似不可能完成的壮举，即提高了韩国对被抛弃和被牵连的恐惧”。尽管后来美国提议比韩国提出的2012年提早四年向韩国移交战时作战指挥权时，卢武铉的团队还是措手不及。因为他们担心此举会增加韩国民众对被抛弃的恐惧，所以虽然韩国政府表面上继续支持移交，但暗地里试图推迟移交时间。卢武铉对“联盟改革”对话采取的两极分化态度展现了联盟管理手段是如何被国内政治目的所利用的。
李明博政府（2008-2013）
2007年保守派候选人李明博赢得选举，放弃了卢武铉的朝鲜接触政策，并取消了计划中的朝韩峰会。李明博不像他的前任们那样容易陷入被牵连的恐惧，而是把重点放在了改善同盟关系上。在他的领导下，韩国就地区和全球安全问题与美国进行了更频繁、更广泛的双边磋商。在李明博执政期间，韩国收回了卢武铉同意的许多联盟改革措施，如在 2013 年之前将龙山驻军迁至平泽以及推迟了全面移交作战指挥权。以朝鲜核计划的进展为由，韩国认为2012是移交作战指挥权的“最坏时机”。 因此，与之前的保守派政府一样，李明博政府更担心的是被抛弃，而不是被牵连。因此，李明博政府选择收回卢武铉推行的许多“松绑”政策。
朴槿惠政府（2008-2013）
2012年韩国保守派候选人朴槿惠赢得选举，与李明博的强硬路线不同，朴槿惠选择了更为平衡的对朝路线。试图把朝鲜半岛从“冲突区域变为信赖区域”，朴槿惠推行了一项被称为 “信任政治”（Trust Politik）的建立信任措施计划。在联盟管理政策方面，她沿袭了李明博的保守的做法，在她的任期内现有的美韩联盟对话得到加强，计划中的改革被推迟。2014年平壤进行导弹试验后，美韩再次同意推迟2015年12月的作战指挥权移交，2016年也推迟了美军迁至平泽的计划。在2016年1月朝鲜第四次核试验之后，朴槿惠最终同意美国在韩国部署萨德。
文在寅政府（2017-2022）
在保守派掌权的10年后，韩国迎来了进步派的文在寅。与前任卢泰愚一样，文在寅支持阳光政策。作为其“国家利益优先”运动的一环，他倡导韩国人向美国说不。与其进步派前任一样，文在寅试图通过联盟改革来提高韩国的自主性。考虑到当时朝鲜核武器的增加和频繁的弹道导弹试验，按照斯奈德的理论逻辑，我们应该预测韩国的被抛弃的恐惧在这一时期会比较高。然而，文在寅政府表现出了更多的被牵连的恐惧而不是被抛弃。与朴槿惠相反，文在寅承诺2022年移交作战指挥权以及加快美军迁至平泽。在他的任期早期，文在寅还试图推迟萨德的部署，并且青瓦台还反复要求缩小美韩联合军演的规模。虽然可以认为文在寅行为的原因是特朗普的“火与怒”（fire and furry）声明，但作者认为这最多算是“混杂变量”（confounding variable）。
总结
本研究有若干启示。首先，要了解国家如何管理其安全关系，就必须放宽单一行为体假设。正如韩国的案例所示，只有将国内政治纳入现有模型，我们才能解释国家“黑箱”中可见的联盟政策的巨大差异。联盟政治的主要理论无法解释为什么尽管朝鲜的威胁在不断增加，但首尔在联盟管理问题上的态度却因进步党还是保守党执政而不同。打开决策黑箱，挑战国家内部单维威胁认知的假设，可以让我们改进现有的解释。作者认为未来的研究还可以进一步研究其他国内变量—如军民动态和总统/议会民主制度之间的差异—对联盟战略的影响。
词汇积累
译者：黎开朗，国政学人编译员，早稻田大学亚洲太平洋研究科，研究兴趣为联盟政治、东亚安全和国际关系理论。
校对 | 李琳洁 邓浩然
审核 | 丁伟航
排版 | 陈秋池
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