本文刊登于《人民司法》2022年第1期
作者：黄锴
作者单位：浙江工业大学法学院
目次
一、问题的提出
二、诉的利益审查的基本定位
三、诉的利益审查的具体标准
四、诉的利益审查的裁判方式与制裁机制
结 语
一、问题的提出
“诉讼是国家设立的权利救济制度，并非任何诉均采取这种制度，而只限于有必要根据这种制度给予权利保护的案件”，此即诉的利益理论的前提命题。日本学者新堂幸司指出：“诉的利益即根据每个具体请求的内容，来考量作出本案判决的必要性及其实际上的效果。”
2015年立案登记制改革全面推行以后，诉的利益理论被引入到我国行政诉讼实务当中，在公报案例陆红霞案中最早出现了诉的利益概念：“对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。”此后，各级法院以诉的利益为由驳回原告诉讼请求的案例逐年上涨。
笔者对这些案件进行梳理分析发现，法院在对诉的利益进行审查方面还存在一些问题，如在诉的利益审查的定位上，与原告资格、受案范围相混同；在诉的利益审查的具体标准上，缺乏统一的界定；在诉的利益审查的裁判方式和制裁机制上，对当事人诉权的限制被扩大化。
诉权作为一项权利，当然有其边界，因此，即便在实定法上找不到直接的依据，诉的利益仍有存在的必要，但这必须是以诉的利益在司法审查中具有明确的内涵、统一的步骤为基本前提，否则将对诉权造成不可估量的伤害。面对目前行政诉讼中诉的利益审查的突出问题，构建一条规范明确的审查路径具有十分重要的实践意义，同时，这也将促进诉的利益这一舶来品完成本土化构造。
基于以上思考，笔者将以诉的利益理论为根基，以各级法院行政裁判文书为素材，通过对诉的利益审查的基本定位、具体标准、裁判方式和制裁机制的系统勾勒，构造规范、明确的行政诉讼中诉的利益的审查路径。
二、诉的利益审查的基本定位
诉的利益审查作为行政诉讼的一环，首先必须明确的是其处在行政案件司法审查的何种位置，与其他各环节之间的关系为何。唯有如此，才具有进一步构建审查路径的可能性。
（一）作为诉讼要件的诉的利益
根据我国行政诉讼法的规定，行政案件司法审查可以划分为两个阶段：第一阶段是对起诉条件的程序性审查，第二阶段是对行政行为合法性要件的实体性审查。诉的利益虽未被列入行政诉讼法第四十九条所规定的起诉条件之中，但在实务中普遍被视为起诉条件的重要内容。
如在高文香等诉天津市人民政府复议法定职责案中，最高人民法院认为：“'无诉则无判’，诉乃发动审判权的前提。然而，是不是只要诉具备了法定形式并符合法定程序，人民法院就必须进行实体审理？现有法律虽然未作出明确规定，但根据审判权的应有之义，结合立法精神以及司法实践可知，答案并非绝对的，诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容，即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。”
在我国，“诉权”这一概念往往与实体请求相分离，实体请求被赋予到另一个概念“胜诉权”之中。基于对诉权的这一认知，我国并不存在将诉权构成要件的诉的利益纳
入到实体性审查的可能性（在比较法上对诉权的认知，经历了抽象诉权说、权利保护请求权说、本案判决请求权说。如将诉权视为权利保护请求权，意即诉权包含请求胜诉判决的内容，那么诉的利益即属于实体性审查的内容，原告之诉不具备此条件时，应以诉无理由的实体判决驳回）。
因此，理论上，将诉的利益作为起诉条件之一予以审查并无不妥。然而，在实务中却造成了两难困境：
一方面，立案登记制要求对起诉条件的审查完全交由法官依职权处理，无需双方当事人参与，从而提高审查效率，但诉的利益并非职权审查即可辨明，与仅需形式核对起诉状即可查明的其他起诉条件有本质差异；
另一方面，若在对诉的利益审查时引入双方当事人参与的对抗模式，无疑会使得对起诉条件的审查存在更多不确定性，导致起诉条件趋于高阶化。
可能的解决进路是借鉴比较法上的诉讼三阶段理论，将与诉的利益具有相同特性的部分要件从起诉条件中单列出来形成一个独立的审查阶段，将原来的“起诉条件-合法性要件”二阶段构造改造为“起诉条件-诉讼要件-合法性要件”三阶段构造。
将诉的利益定位于诉讼要件，对诉的利益的审查也提出了两点新的要求：（1）在诉的利益审查过程中需要适时引入双方当事人参与的对抗模式，在查明本案实体情况的基础上，对诉的利益作出判断；（2）在裁判理由部分对诉的利益的判定展开说理，不能仅作结论判定，而不作理由说明。
（二）区分于原告资格与受案范围的诉的利益
与诉的利益同处诉讼要件之中的还有原告资格与受案范围，两者在实务中与诉的利益极易发生混同，在裁判文书中错误使用和重复使用并不少见。
（1）错误使用。应当使用原告资格或受案范围，错误使用了诉的利益。如在袁瑾诉上海市市场监督管理局不履行职责案中，法院指出原告与所诉行为不存在法律上的利害关系，此时的结论应当是不具有原告资格，却错误使用了不具有诉的利益。
（2）重复使用。将诉的利益与原告资格或受案范围同时使用。如在白亚生诉平泉市人民政府资源行政管理案中，法院以原告所主张权益明显不属于其自身为由，同时否定了诉的利益与原告资格。针对上述错误使用与重复使用的现象，应当在诉的利益审查中强调独立性与备位性，明晰其与原告资格、受案范围之间的界限。
1.独立性。与日本法上诉的利益兼具广义与狭义两种意涵不同，日本法上广义的诉的利益包含了行政处分性、原告适格和权利保护必要性，而狭义的诉的利益仅指权利保护的必要性。我国行政诉讼中的诉的利益自产生之初即与原告资格、受案范围相切割，具有独立的意涵。受案范围所解决的是行政行为的可诉性问题，其所审查的核心是诉讼客体的性质问题，与原告的诉讼请求并无直接关系，其与诉的利益之间的界限较为明晰。
难点在于诉的利益与原告资格之间的关系，两者均是从原告的诉讼请求出发予以判定，但原告资格关注的是由谁来提起行政诉讼的问题，诉的利益解决的是在什么情况下来提起行政诉讼的问题。换言之，原告资格所要考虑的利益是原告自身的利益，而诉的利益所要考虑的利益则需综合原告、被告、法院以及更广泛的社会公众的利益并予以平衡。在实务中，原告资格的审查并不考虑向法院请求保护与其他行政争议化解途径之间的关系；诉的利益的审查则正是用以判断并选择其中最有效的途径。
2.备位性。与受案范围、原告资格相比，诉的利益应当处于补充的位置，即能够通过受案范围、原告资格的审查予以驳回的案件，不宜也不必再去审查诉的利益。确立诉的利益审查的备位性的理由主要有以下两点：
（1）受案范围、原告资格的审查更为明晰。行政诉讼法及其配套司法解释对受案范围、原告资格的审查标准作出了详尽的规定，同时在实务中，受案范围、原告资格的审查面向也相对单一，无需像审查诉的利益时须综合考虑各方利益后作出平衡与取舍。
（2）诉的利益的审查须以受案范围、原告资格的审查为前提。诉的利益的审查需以司法权能够介入为前提，如不属于受案范围，司法权本不可以介入，那么讨论介入的必要性和实效性也就没有意义了；同样的，诉的利益的审查需以原告资格的确认为前提，如原告本不具有主观权利，那么讨论其是否值得保护当然也没有意义。
（三）诉的利益审查的双重功能
区分于原告资格和受案范围的诉的利益的司法审查也须确立其独特的价值和功能，行政诉讼法第一条确立了我国行政诉讼制度的目的，其中解决行政争议与保护合法权益两项目的互相作用，奠定了我国行政诉讼中诉的利益的价值定位与功能面向。
具言之：
（1）解决行政争议的目的要求法院只受理具有争议解决必要性和实效性的案件，对其他案件不予受理，此即诉的利益的过滤诉讼功能。需要注意的是，这一功能的发挥依赖于行政争议多元化解机制，只有如此，才能使得行政诉讼过滤掉的争议能够通过更为合适的渠道得以解决。
（2）保护合法权益的目的要求法院所保护的权益不限于已为法律所定型的权利，应积极确认新的社会现象中产生的利益，从而强化行政诉讼对相对人的保护，此即诉的利益的确认权利功能。
过滤诉讼功能强调司法资源与司法功能的有限性，对于滥用诉权的案件，法院应当避免陷入泥淖，让更多司法资源用在更适宜司法功能发挥的案件之中；确认权利功能则要求诉的利益强化对当事人诉权的保护，对于因未被实定法权利化的新型权益受损而提起的诉讼应当通过法律解释技术尽可能赋予当事人诉权。积极的确认权利功能和消极的过滤诉讼功能使得诉的利益在“保护诉权-滥诉规制”的价值平衡中游刃有余，可根据司法政策的调整，着重强化某一端的功能，以实现相应的价值目标。
2015年立案登记制改革全面推行以来，当事人的行政诉权得到有力保障，但滥用诉权的现象却不断滋生，此时通过强化诉的利益的过滤诉讼功能达致滥诉规制的价值目标更为司法实务所关注和需要，也因此，笔者在检索裁判文书过程中发现，法院在提到诉的利益时结论均是以不具有诉的利益驳回起诉，而未见肯定诉的利益而进入到实体性审查阶段。
三、诉的利益审查的具体标准
“诉的利益像一个万花筒，会因为观察者切入点的不同，表达出不同内涵”，但这并不意味着诉的利益的审查毫无标准可依，在比较法上，救济的必要性和实效性被认为是判定诉的利益最为重要的两个标准。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》也将不具有诉的利益的情形概括为“无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉”，“没有必要”恰可对应于必要性，“无法”恰可对应于实效性。因此，笔者将以必要性标准、实效性标准两大标准切入，细化诉的利益审查的具体标准。
（一）必要性标准
法院针对原告提起的诉讼所作出的判决必须是必要的，对于解决行政争议不具有必要性的起诉，法院应当予以驳回。在实务中，必要性标准可以分解为正当性和适时性两个层次。
1.正当性。原告提起诉讼欠缺正当性，表现为原告起诉的目的在于恶意增加被告讼累、法院负担，或者原告起诉明显违反诚信原则。在实践中，较为常见的情形有：
（1）滥用行政诉权。如在冯香梅诉江苏省东海县人民政府政府信息公开案中，最高人民法院认为：“再审申请人提出的申请和诉求内容重复类似，不管政府部门如何答复其均会申请复议或提起行政诉讼，其行为背离了政府信息公开申请制度、行政复议和行政诉讼制度设立之初衷，故原审法院以再审申请人提起的类似诉讼不具有诉的利益、构成诉权滥用为由，裁定驳回再审申请人的起诉，具有相应的事实和法律依据，无明显不当。”需要注意的是，滥用行政诉权的判定基于原告的诉讼目的，具有很强的主观性，因此，对该种情形的判定应当尽量限缩、审慎。
（2）抛弃诉权后再行提起诉讼。如在向华英等诉湖北省武汉市硚口区人民政府等房屋强制拆迁案中，最高人民法院认为：“双方在协议中约定，古田街办事处一次性给予向华英、胡小平人民币3万元的特殊困难补助金，向华英、胡小平同意罢访息诉、案结事了……据此，向华英、胡小平已丧失了诉的利益。”当事人在明示承诺抛弃诉权后又起诉的，因法院、对方当事人不可预见其有悖诚信之行为，故而不具有诉的利益。但在实践中，法院以推定当事人抛弃诉权为由判定不具有诉的利益则有扩张适用该种情形的嫌疑，值得警惕。
2.适时性。一般而言，法院只有在适当的时机下才能真正给原告提供必要的救济，时机过早或过晚均会导致救济必要性的丧失。在我国，救济时机过早往往在裁判文书中以首次判断权或裁判时机成熟等更为成熟的理论工具作出处理，诉的利益更多的被用来解决救济时机过晚的情形。如在杨作军诉山东省司法厅行政处理案中，法院认为：“山东省司法厅作出的对杨作军行政复议申请不予受理的告知书已被原审法院（2017）鲁0102行初71号行政判决予以撤销，该判决现已发生法律效力。杨作军提起本案诉讼，请求撤销山东省司法厅作出的通知书已不具有诉的利益。”本案中原告诉请撤销的行政行为已为法院生效判决所撤销，原告仍对该行为提起撤销之诉，显然已经没有救济之必要。需要注意的是，适时性的判定需在整个审判过程中持续进行，一些案件中，起诉阶段救济看来是适时的，但在审判中适时性可能存在嗣后消灭的情形。
（二）实效性标准
法院针对原告提起的诉讼所作出的判决必须是有效的，对于解决行政争议并无裨益的起诉，法院应当予以驳回。在实务中，实效性标准可以分解为有效果和有效率两个层次。
1.有效果。有效果标准是指，“即使原告能胜诉，事实上也不可能达到诉讼目的，因为这个诉讼目的由于事实或法律上的原因，本来就是无法达到的”。如在李山林诉北京市朝阳区人民政府等行政复议案中，最高人民法院认为：“针对一个本来是满足其申请的授益性行政行为起诉，也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。”授益行为本就是给当事人以利益的，对其提起诉讼，达不到任何效果。
2.有效率。有效率标准则在有效果标准之上，要求当事人寻求的救济方式是所有行政争议化解途径中效率更高的。具体而言，又包括外部和内部两种情形：
（1）就行政诉讼与其他行政争议化解途径的外部关系来看，行政诉讼应当是效率更高的选择。如在任建华等诉太康县人民政府登记案中，最高人民法院认为：“如果任建华存在相应的损失，自可通过民事诉讼途径另行向租地协议的相对方主张，且通过民事诉讼途径更为便捷有利。因此，任建华提起的本案诉讼已不具有诉的利益。”本案中，原告本可通过更为高效的民事诉讼寻求权利救济，却选择过程更为繁复的行政诉讼，因此不具有诉的利益。此处需要特别注意的是，法院在比较行政诉讼与其他行政争议化解途径时不应只关注争议化解的效率，而忽视了原告自身的成本，“那种'更容易的途径’必须是等价的，而且确实能够澄清法律问题。”
（2）就当事人选择的诉讼策略与其他可能的诉讼策略的内部关系来看，该种选择应当是效率更高的。如在严必玲等诉湖北省武汉市汉阳区人民政府不履行法定职责案中，最高人民法院认为：“对严必玲等人权利义务产生直接影响的是汉阳区征收办的具体房屋征收行为，当事人可以通过直接起诉汉阳区征收办的行政行为来维护合法权益，且严必玲等人已就此以汉阳区政府和汉阳区征收办为被告向武汉市中级人民法院先行提起行政诉讼。在已经存在更为有效便捷救济方式的情况下，当事人坚持起诉汉阳区政府不履行层级监管职责，缺乏诉的利益。”
需要指出的是，根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第94条、第95条的规定，法院对于原告不合适的诉讼请求有释明的义务，此时，只有经法院释明原告仍不更改诉讼请求的情况下，方可作出不具有诉的利益的判定。正如最高人民法院在刘书平诉郑州市郑东新区管理委员会拒收国家赔偿申请行为案中提示的：“选择一个最为适当的诉讼类型，对于当事人来讲也许并不十分容易，人民法院就有义务进行必要的释明。如果受诉法院恰好具有赔偿之诉的管辖权，更应该建议原告对诉讼请求进行必要的变更，以使双方当事人都能减少诉累，行政争议能够尽早尘埃落定。”
四、诉的利益审查的裁判方式与制裁机制
正如上文所述，当下行政诉讼中诉的利益主要发挥过滤诉讼的功能，因此需要讨论的是，基于必要性标准和实效性标准作出不具有诉的利益的判定以后，法院应当针对本案作出何种裁判以及在本案内外对当事人作出何种制裁。
（一）针对本案的裁判与制裁
基于上文分析，诉的利益应被归入到诉讼要件的审查中，对欠缺诉讼要件的起诉，法院应当裁定驳回，因此，可以推知，不具有诉的利益的情况下法院应当裁定驳回起诉。最高人民法院一直以来的裁判也印证了这一观点，但在下级法院的裁判文书中，仍有作出驳回诉讼请求判决的情形。如在刘勇诉自贡市大安区人民政府和平街道办事处不履行查处职责案中，法院以“被告是否应对其工作人员进行查处，属于其内部行为，与原告不存在利害关系，原告对此不具有诉的利益”为由，判决驳回原告诉讼请求。对此，最高人民法院应当通过司法解释或发布指导性案例的方式统一裁判方式，避免实践中裁判方式的混乱。
不具有诉的利益的起诉增加司法成本、徒增对方当事人讼累，因此在本案中，除了驳回起诉之外，在比较法上还会通过责任费用分担、罚款等方式予以制裁。最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定：“对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。”民事诉讼法第一百一十二条规定：“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在民事诉讼实务中也已有较为明确的处罚基准。行政诉讼法虽未对此作出规定，但可参照民事诉讼的有关规定，在实务中对相关当事人作出处罚。
（二）本案以外的制裁
为将有限的司法资源真正用于对理性行使行政诉讼者的充分保障，避免当事人反复提起不具有诉的利益的起诉，近年来，各级法院发展出差异化立案审查机制与快速退回机制，在本案裁判文书中对当事人后续可能的起诉作出处理，其中较为典型的一个案例是陈则东诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责案。在本案的裁判文书中，最高人民法院提出：“今后，对于陈则东另行提起的涉及本案相关争议的行政诉讼，人民法院在登记立案前应当依法严格审查；对明显滥用诉权的，退回诉状并记录在册。”该表述虽然出现在本案的裁判文书中，但限制的却是当事人未来的诉权，即未来当事人另行提起涉及本案相关争议的行政诉讼，法院在立案阶段将对其进行更为严格的审查，同时，相应的起诉还将被记录在册，面临更多可能的联合惩戒。本案以外的制裁机制在实践中得到普遍欢迎和广泛适用，因为它不仅解决了燃眉之急，还化解了未来隐忧。
但值得注意的是，对有关当事人未来的诉权作出限制，固可以避免反复缠诉，从而浪费有限的司法资源，但在未对案件进行审查之时，即将案件进行过滤，刻意放大了诉的利益的过滤诉讼功能，而忽视了其确认权利的功能，打破了“保护诉权-滥诉规制”天平的平衡，其危害不可小觑。笔者认为，针对目前实践中广泛存在的本案以外的制裁机制，至少应当作出如下3点限制，以避免其滥用：
（1）制裁的效力仅针对诉的利益要件。本案以外的制裁机制本质上是对当事人诉权的限制，但这种限制应当只对诉权中的诉的利益要件产生拘束，而不影响受案范围、原告资格等要件。换言之，当事人后续提起诉讼时，法院仅可对诉的利益进行严格审查，而对受案范围、原告资格应当是一视同仁的，否则将导致制裁对象与制裁手段之间失去关联性。
（2）制裁的范围仅限于具有主观恶意的情形。制裁的目的在于教育，因此，对于没有主观恶意的起诉进行制裁并无意义，在不具有诉的利益的具体情形当中，只有欠缺正当性的情形可能具有主观恶意，因此，对于其他不具有诉的利益的情形不宜进行本案外的制裁。
（3）制裁的时限应当明确。目前的本案外制裁往往是不附时限的，也即当事人将面临终身的严格审查乃至不予立案，对此应当借鉴目前行政领域的信用惩戒制度，明确制裁的具体时限，并引入修复机制。
结语
行政诉讼中的“诉的利益”作为一个舶来的概念，其本土化的意义在于将涉及行政诉讼必要性和实效性的问题全部统合于这一概念之中，在此基础上，论证对其审查应当放置于行政诉讼的何种位置、对其判断应当遵循何种标准、对其裁判应当按照怎样的方式，从而在行政诉讼中构建明确规范的诉的利益的审查路径。
需要强调的是，一些观点认为应当通过立法将诉的利益的审查固化下来，从而提高司法适用的明确性。须知，诉的利益这一概念工具之所以能够发挥功能，正在于高度的包容性和灵活性，促使法官在个案裁量中实现“保护诉权-滥诉规制”的动态平衡。因此，比起法定化而言，提高法官自身的职业素养从而确保裁量的正当性，或许是诉的利益审查的根本所在。
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