【来源】北大法宝法学期刊库《政治与法律》2022年第5期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：行政公益诉讼审理的直接法律依据近乎空白，司法解释不详，人们对《行政诉讼法》诸多审理规则能否适用于行政公益诉讼常处于困惑状态。本文依据《行政诉讼法》和公益诉讼司法解释，将提起行政公益诉讼的条件作为讨论起点，围绕对提起行政公益诉讼的审查和行政公益诉讼立案后的审理两个领域，阐述当下行政公益诉讼审理最为突出、颇有争议的系列问题，包括起诉条件的构成、是否应当存在起诉期限、审查起诉的方式与内容，以及是否可以适用一并审查、裁定驳回起诉、简易程序、调解、行政附带民事公益诉讼和撤诉等《行政诉讼法》的既有规定。在此基础上，对公益诉讼司法解释与法律规则的完善提出具体方案。
关键词：行政诉讼；行政公益诉讼；审理制度
目次 一、提起行政公益诉讼的条件
二、对提起行政公益诉讼的条件审查
三、行政公益诉讼立案后的审理
四、司法解释与法律规则的完善
2017年，我国行政公益诉讼制度通过《行政诉讼法》第二次修正而正式确立。2018年，最高人民法院、最高人民检察院制定了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称：《公益诉讼解释》），对行政公益诉讼的运作作出具体规定，并于2020年进行首次修改。根据该司法解释的规定，人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件，应遵守宪法、法律规定。在程序法意义上，这里的“遵守法律”是指适用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定。从内容上看，《行政诉讼法》第25条第4款仅对行政公益诉讼可发生的领域、发生的条件、诉前处置和检察起诉权等四个方面进行了规定，而对检察机关起诉的具体条件和期限，尤其是对人民法院的立案和审理未作规定。尽管对行政公益诉讼案件的立案和审理，法院在原则上可适用《行政诉讼法》的相关规定，但该法在第一次修正时并未将行政公益诉讼纳入调整范围，未对其作任何特殊规定。在《行政诉讼法》无特别规定的情况下，行政公益诉讼的起诉、立案和审理主要根据《公益诉讼解释》的规定运作。《公益诉讼解释》第6条至第9条是对行政和民事公益诉讼审理的共性规定，涉及调取证据、陪审、庭前送达与通知以及出庭检察人员的职责；第21条至第25条是对行政公益诉讼的专门规定，涉及起诉条件、登记立案、检察院撤诉、法院的裁判等。
《公益诉讼解释》制定之时尚处于公益诉讼制度的初始阶段，对涉及此类诉讼案件审理的诸多规则并不明确，包括检察起诉期限、诉讼当事人称谓、起诉条件的审查方式与审查重心、行政裁量的审查、是否适用调解、是否存在行政附带民事公益诉讼、撤诉条件的细分及判决方式的运用等。在《公益诉讼解释》对审理规则规定不明的情况下，法院能否适用《行政诉讼法》的一般规定审理行政公益诉讼案件呢？若可适用，是直接适用，还是在斟酌后有选择地适用？答案应是后者。理由是，行政公益诉讼制度是在《行政诉讼法》颁布实施后的“嵌入式”的特别诉讼类型，在《行政诉讼法》第25条和《公益诉讼解释》皆未作规定的领域，无区别地适用该法律的一般性规定，必然会产生不适应的问题。从行政公益诉讼实践看，在检察机关的督促下，绝大多数行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的情形，皆能在诉前得以纠正，检察机关最终向法院提起行政公益诉讼的比例不大，由法院立案审理的概率也不高。从法院的角度考量，在检察机关“告”行政机关的情况下，法院经审理后，无论作出“不利于”哪一方的裁判，都是在两种不同性质的国家机关间“凭法律，论是非”，法院也因此会时常处于谦抑状态。
总之，行政公益诉讼立案与审理规则的诸多“空白”会影响法院审理的可操作性，该现象叠加法院的“谦抑”立场，会弱化其对行政公益诉讼案件受理、立案与裁判的能动性，进而有碍该诉讼制度效能的发挥。有鉴于此，本文围绕当下行政公益诉讼审理疑难问题进行讨论，重点探析《公益诉讼解释》在该领域未作规定的突出问题，以期对行政公益诉讼制度的体系化完善和效能提升有所裨益。
（一）对起诉条件的推敲
诉讼涉及多方法律关系，是一项严格的程序性法律活动，任何诉讼的提起都必须符合一定的条件。人民检察院作为提起行政公益诉讼的唯一主体，在提起该类诉讼时也须满足一定的条件。《公益诉讼解释》第23条规定，人民检察院依据《行政诉讼法》第25条第4款的规定提起行政公益诉讼，符合《行政诉讼法》第49条第2项、第3项、第4项及该司法解释规定的起诉条件的，人民法院应当登记立案。据此，可以将检察机关提起公益诉讼的条件归纳为两个部分。第一，《行政诉讼法》第49条所规定的三个条件：（1）有明确的被告；（2）有具体的诉讼请求和事实根据；（3）属于法院受案范围和受诉法院管辖。第二，《公益诉讼解释》第22条所规定的条件，即检察院提起行政公益诉讼应当提交下列三份材料：（1）行政公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；（2）被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料；（3）检察机关已履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。
需要指出的是，检察机关向人民法院提起行政公益诉讼的行为，在法律性质上有别于其对行政诉讼中法院已发生法律效力的裁判或调解书的抗诉行为。尽管检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体，但其在公益诉讼法律关系中依然处于起诉人和原告的地位，提起公益诉讼在本质上依然是诉讼当事人一方的起诉行为。比较而言，行政诉讼抗诉行为则是检察机关对行政诉讼活动的监督行为，检察机关在抗诉所涉及的再审程序中，并非诉讼当事人，而是诉讼监督人。对于检察机关的抗诉行为，人民法院必须受理并启动再审，且抗诉行为没有期限的限制。与之不同的是，对检察机关处于起诉人地位的起诉行为，不仅应当符合法定起诉条件，而且会受到起诉期限的限制。正因为如此，人民法院针对检察机关提起行政公益诉讼的行为是否符合起诉条件，不仅有权进行审查，而且可以在审查后视情形，作出立案、补充起诉材料、不予立案、驳回起诉的决定或裁定。
（二）登记立案的应用
《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”具体而言，法院对当场不能判定是否符合法定起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。针对上述内容，《公益诉讼解释》并未作出额外规定。两者唯一不同的是，《公益诉讼解释》第22条规定检察机关提起公益诉讼，填写并提交的是“行政公益诉讼起诉书”，而非一般行政诉讼所使用的起诉状。从实际情况看，由于检察机关是作为国家法律监督机关提起行政公益诉讼，起诉一方无需缴纳诉讼费用；同时，由于行政公益诉讼是特殊类别的行政诉讼，涉及检察机关对行政机关的法律监督和起诉，其较普通行政诉讼案件更直接地涉及国家利益和社会公共利益，应当具有更多的起诉条件要求。因此，对检察机关提起的行政公益诉讼，法院通常不会在接到起诉状的同时，当场决定立案，而是会在七日的法定期限内，对起诉进行审查，而后作出是否立案的决定或裁定，包括补正后的立案。
（三）是否可以适用起诉期限与诉讼时效
起诉期限是诉之合法的要件之一，是起诉能够被法院受理的法定时间条件。在行政诉讼中设置起诉期限之目的，在于督促行政相对人及时行使救济权利、保障行政效率、维护行政秩序和法律关系的稳定。为此，《行政诉讼法》第45条至第47条通过一般和特殊相结合的方式对起诉期限作出规定。那么，《行政诉讼法》已有的起诉期限规定可否适用于行政公益诉讼呢？更为根本的问题是，对检察机关提起的行政公益诉讼而言，是否应当设置起诉期限呢？对此，《公益诉讼解释》未作规定，人们的理解也不尽一致。
就法律条文而言，《行政诉讼法》第46条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在六个月内提出，法律另有规定的除外。”这里的法人可以包括检察机关，而法律对行政公益诉讼也无一般起诉期限“除外”的规定。与此同时，《行政诉讼法》第47条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关两个月内不履行的，可以向人民法院提起诉讼。这里的法人也可以包括检察机关。但在行政公益诉讼中，检察机关申请法院保护的不是其自身的人身权、财产权，而是国家利益或者社会公共利益。因此，《行政诉讼法》第47条显然不能直接适用于行政公益诉讼；第46条第1款的规定尽管在字面上没有障碍，但若将其适用于行政公益诉讼，同后者的本质特征显然相悖。
《行政诉讼法》第25条第4款所创设的行政公益诉讼的前提是负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害，即同时具备违法与受侵害两个条件。进言之，“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”所描述的是一种损害性结果，该结果应当是处于持续、蔓延状态的损害，而不是一次性且已经结束的损害，也不是将来可能出现的损害。正因为行政公益诉讼存在的前提是国家利益或社会公共利益处于持续、蔓延受侵害的状态，所以设置行政公益诉讼起诉期限也就无实际意义。同理，行政公益诉讼也不应受《行政诉讼法》第46条第2款有关行政诉讼时效规定的限制。诉讼时效一般是指权利人在法定期间内不行使权利即丧失在诉讼中的胜诉权的法律制度，该制度主要适用于各种财产性质的请求权，未授权给自然人或法人经营、管理的国家财产以及其他国家利益或社会公共利益受侵害的，不应受诉讼时效规定的限制。
应当注意的是，2021年6月最高人民检察院发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称：《办案规则》）第47条首次对检察机关提起行政公益诉讼的期限作了规定，即人民检察院办理行政公益诉讼案件，审查起诉期限为一个月，自检察建议整改期满之日起计算。根据《办案规则》的规定，检察机关在向行政机关发出检察建议后，应对后者履职情况跟进调查并及时审查终结。若行政机关在建议书载明的期限内，按建议要求履职，检察机关即可作终结案件处理；若其未按建议要求履职，检察机关则应在建议整改期满之日的一个月内，提起行政公益诉讼。在表述上，《办案规则》第47条使用的是“审查起诉期限”而非“起诉期限”；在性质上，该条内容是对检察机关内部办案期限的规定，而非对起诉权的时间限定，在法律上并不构成法院后续审查起诉的一个要件。换言之，检察机关若在建议整改期满超过一个月后提起行政公益诉讼，只是违反了自身办案期限的规定，却不必然导致法院不予受理的法律后果。总之，从行政公益诉讼的特性和本质出发，不应过多纠结于起诉期限和诉讼时效，而是要更多地关注检察机关如何在诉前有效督促行政机关依法履职，并在无果或无效的情况下及时提起行政公益诉讼。
（四）检察机关是否可以一并请求对相关行政规范性文件的合法性进行审查
《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”这一规定是在修改《行政诉讼法》时，借鉴《行政复议法》第7条的基础上所作的新规定。那么，在检察机关提起行政公益诉讼时，是否“能够”适用该条文，一并请求法院对相关行政规范性文件（以下简称：规范性文件）的合法性进行审查呢？《公益诉讼解释》对此未作规定。仅从《行政诉讼法》第53条规定的请求主体看，检察院可以作为机关法人请求一并审查。探究此问题的关键在于考察检察机关请求一并审查的必要性与可行性。
一方面，“一并审查”具有必要性。首先，从行政公益诉讼制度的目标和特点而言，其要纠正、克服的主要是行政违法和不作为这两种情形。由于行政机关及其职能常处于变化、调整之中，实践中，判断其是否依法履职的依据，往往并不是数量有限、功能滞后的行政法律规范，而是数量庞杂、名目繁多的规范性文件，包括编制机构制定的“三定方案”及配套行政文件，规范性文件也因此时常成为行政违法或不履职的原因和借口。其次，在公民、非机关法人和其他组织都可以依法“请求一并审查”的情况下，排斥检察机关享有此项诉权，难有充足理由。尤其是从检察机关作为法律监督机关的宪法定位，以及目前正在日益强化、拓展的行政检察监督职能来看，将对规范性文件的审查纳入行政公益诉讼制度，有利于完善、丰富、强化检察职能。从检察机关内部分工看，纳入行政公益诉讼的请求一并审查制度，将成为检察机关行政检察和公益诉讼两个工作部门的交叉业务领域。最后，从修改后的《行政诉讼法》设置的“一并审查”制度的运作实效看，法院独家对行政机关规范性文件的审查和监督差强人意。在此情况下，将检察机关引入，有助于“补强”对行政规范性文件的司法监督，“补齐”行政法治在这一领域的长期“短板”。从逻辑上说，如果与国家利益、社会公共利益损害有关的规范性文件都不能纳入司法监督和审查，一般行政诉讼中的“一并审查”就更无理由存在和强化。总之，依据《行政诉讼法》第53条，将“一并请求对规范性文件审查”纳入行政公益诉讼制度，显得尤为必要。行政机关发布的具有普遍适用力的文件，只要构成被诉行政行为（含不作为）依据的，或者被用来支持被诉行政行为合法性的，无论是内部文件还是外部文件，皆可作为（请求）一并审查的对象。
另一方面，“一并审查”具有可行性。法院的司法实践说明，“一并审查”制度在实务操作层面有着诸多复杂因素。在行政公益诉讼中，引入此制度的主要“难点”在于厘清检察机关请求一并审查与诉前程序的关系。第一，检察机关在诉前程序向行政机关发出检察建议之前，会针对行政机关的违法或不履职行为进行沟通、交涉，若行政机关对其作为或不作为提出规范性文件依据的，检察机关应作合法性审查，审查对象通常不是整部规范性文件，而是行政行为所依据的具体条款。检察机关经审查发现规范性文件违法或无效的，可听取制定单位的意见或说明，之后，其依然认为不合法的，在发出检察建议时，应在建议书中写明；若认定不合法规范性文件的制定主体是另一行政机关（包括上级行政机关），则在制发检察建议书的同时，另行由该检察机关或报请上级检察机关向另一行政机关提出处理建议。第二，若收到检察建议书后，行政机关改变了其原来提出的规范性文件依据，或补充提出新的规范性文件，检察机关应审查后决定是否提起行政公益诉讼，或在提起的行政公益诉讼中请求一并审查相关规范性文件；经审查后，检察机关认为新的或补充提出的规范性文件合法、有效，但公益受损的事实并未有效遏制或停止的，应当及时提起公益诉讼。第三，检察机关提起行政公益诉讼，在法院受理立案后，是否可以再提起“一并审查”？笔者认为，由于检察机关是国家公权力机关，可参照《关于适用行政诉讼法的解释》第146条的规定，只要其一并审查的请求在法院开庭之前提出，法院都应接受该请求。第四，如果在诉前程序中，检察机关未对违法或不履职行为有关的规范性文件的合法性提出异议或建议，其在提起行政公益诉讼时可否直接请求一并审理？笔者认为，只要检察机关未在检察建议或其他法律文书中，对相关规范性文件的合法性作出明确认定，就不应排除其请求一并审理的权力。这不仅因为现有法律和司法解释没有否定性规定，同时，在诉前程序之后的起诉阶段，被诉行政机关对其违法或不履职行为与规范性文件之间的关系，存在重新辩解的可能性，进而改变了其行为在诉前程序中的规范性基础。在此情形下，若排除检察机关的请求一并审理权，不利于其在行政公益诉讼中监督作用的全面发挥。
如上文所述，法院对检察机关提起行政公益诉讼起诉条件的审查涉及六个方面。实践中，是否“有明确的被告”、是否“属于法院受案范围和受诉法院管辖”、是否“提交行政公益诉讼起诉书”涉及起诉条件中的客观方面，争论并不大。容易引起争论的主要是另外三项条件，即是否“有具体的诉讼请求和事实根据”，是否“有被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”，是否“有检察机关已履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料”。这些争论聚焦于以下两个问题。其一，对这三项内容的审查是形式审还是实质审？其二，对这三项内容的审查标准或具体内容是什么？从原则上说，法院对起诉阶段起诉条件的审查应当是形式审，对于形式审查的实务操作标准，主要是依据《行政诉讼法》第49条和相关司法解释的规定。以下就行政公益诉讼上述易引起争论的三个方面进行分析。
（一）是否“有具体的诉讼请求”
此项条件的内容可根据《公益诉讼解释》第25条关于法院判决类型的规定“倒推”界定。第一，请求对被诉行政行为判决确认违法或者确认无效；第二，请求对被诉行政行为判决撤销或者部分撤销，并判决被诉行政机关重新作出行政行为；第三，针对被诉行政机关不履行法定职责的情形，请求判决其在一定期限内履行；第四，针对被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的情形，请求判决对其予以变更。也就是说，检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求内容应以上述四种为限。就现有行政公益诉讼案例看，检察机关提出诉讼请求的主要类型是撤销之诉、确认违法之诉和履行之诉。
（二）是否“有事实根据”和“有被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”
“事实根据”和“证明材料”紧密关联，后者是前者的具体化、特殊化要求。也就是说，检察机关据以提起行政公益诉讼的证明材料，在形式上已经可以视为被诉行政机关违法行为致使公益受到侵害的事实根据。具体而言，第一，“被告违法行使职权或者不作为”既包括行政机关违反法律规范作为的违法，也包括其不作为的违法；既包括违反实体法，也包括违反程序法。其中的不作为可以表现为拒绝履行、逾期不作答复和拖延履行三种形态，法院对它们的审查属于行为审。第二，如前所述，“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”所描述的是一种损害结果，这种结果应当是处于持续、蔓延的状态，法院对它们的审查是结果审。第三，国家利益或者社会公共利益受到侵害的结果，同被告行政机关的违法行为之间，应当存在直接的因果关系。公益侵害的原因通常具有复合性、多重性，会涉及若干行政领域的监管职责。只要被诉行政机关的违法行为同处于持续、蔓延状态的公益损害之间存在客观、现实的关联即可构成因果关系。
（三）是否“有检察机关已履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料”
在这项起诉条件中，“行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为”属于容易证明的内容，《办案规则》对此作出了列举规定。但是，实践中对“检察机关是否已履行诉前程序”容易产生不同意见，争论涉及对被诉行政机关违法行使职权或者不作为发出检察建议的次数应是一次或两次，还是若干次；也涉及发出检察建议的“火候”，即提出的期限；还涉及发出检察建议前后，检察机关同被诉行政机关之间的沟通内容和后者的反应以及实际情况。行政公益诉讼的本质是通过法律监督与诉讼途径，对处于持续、蔓延状态的公益侵害加以救济，因此，发出检察建议的期限与次数应结合公益受侵害的紧迫度和严重度来判断。在目前法律和司法解释皆无明确规定的情况下，只要检察建议所记载的内容能够反映检察机关已依法同被诉行政机关进行了正式交涉和督促，并留足合理期限给行政机关履职或纠正违法行为，行政机关逾期无正当理由未实施任何相关行为，即可视为检察机关已履行诉前程序。当然，履行完诉前程序只是检察机关提起行政公益诉讼的必要条件而非充分条件，易言之，如果诉前程序履行后，行政机关已履职或纠正了违法行为，公益损害已停止或处于修复、减少状态，检察机关也就无须再提起行政公益诉讼，应作出终结案件的决定。
人民法院依法对检察机关提起的公益诉讼案件经审查立案后，即进入审理阶段。关于立案后的审理规则，《公益诉讼解释》只有一条内容，即第24条关于检察机关撤诉的规定。就司法实务而言，针对《公益诉讼解释》未作专门规定的审理环节的诸多问题，《行政诉讼法》的一般性规定是否可以、哪些可以适用于行政公益诉讼领域，显得非常重要，尤其是以下几个突出且迫切的问题。
（一）法院在立案后是否可以裁定驳回检察机关行政公益诉讼的起诉
《行政诉讼法》本身并未规定立案后的裁定驳回起诉制度。实践中，由于行政诉讼案件的立案是法院立案庭的职责，而对案件的审理是由行政庭来进行的，因此，就存在立案庭认为可立案并立案，而行政庭在接收立案庭移送的案件后，认为不符合立案条件不应立案，或者认为虽可立案，但立案后原告不依法或不按照法院的要求推进诉讼而应驳回的情况。有鉴于此，《关于适用行政诉讼法的解释》第69条对裁定驳回起诉制度作了十种情形的规定，符合其中之一的，法院可裁定驳回起诉（见表1）。
表1所列十项内容中的第四项、第五项和第八项显然不适用于行政公益诉讼；根据前文所述之理由，第二项关于起诉期限的规定也不应当适用。其余六项可以并应当适用于行政公益诉讼：其中的第一项不会有争议；第三项涉及适格被告，在实践中完全可能出现；第六项、第七项有可能出现；第九项适用的理由在于，行政公益诉讼的标的完全可能受到民事诉讼和刑事诉讼生效裁判或调解书的羁束；如上文所述，法院审查行政公益诉讼起诉的内容不仅包括《行政诉讼法》第49条所规定的条件，还包括《公益诉讼解释》第22条所列出的三类材料，因此，第22条的规定可视为是第十项兜底性的“其他”规定。综上，《关于适用行政诉讼法的解释》所规定的裁定驳回起诉制度，可以适用于行政公益诉讼，但须注意行政公益诉讼的特殊性，进而有选择地加以适用。
表1 行政公益诉讼中可以裁定驳回起诉的情形
（二）是否可以适用简易程序审理行政公益诉讼案件
讨论行政公益诉讼是否可以适用简易程序涉及两方面的问题：一是人民法院适用简易程序审理行政公益诉讼案件是否必要；二是在现有法律框架下，适用简易程序是否有明确的法律依据。
第一，法院适用简易程序审理行政公益诉讼案件具有必要性与合理性。首先，行政公益诉讼的核心目的是保护正在遭受侵害的国家利益或社会公共利益，因此，尽快实现这种“保护”也就成为此类诉讼的首要目标。而行政诉讼简易程序恰恰是追求简便的制度设计，其法定审结期限只有45天，远远短于普通行政诉讼程序的六个月审限。其次，经诉讼当事人双方同意适用行政诉讼简易程序，有利于“舒缓”检察机关与被诉行政机关之间的对抗度，契合法院、检察机关对被诉行政机关既加强监督制约，又审慎行使自身权力的制度初衷。再次，就法院而言，基于双方当事人同意适度适用简易程序审理行政公益诉讼案件，符合繁简分流、节约审判资源的审判管理理念。复次，行政公益诉讼的本质是涉及公共利益保护和行政行为合法性的客观诉讼，是发生在两种不同性质国家机关之间的诉讼，在此背景下，相较于行政相对人基于自身权益提起的行政诉讼案件而言，法院居中审理和裁判的公正性毋庸置疑。最后，法院如果在适用简易程序审理行政公益诉讼案件过程中，发现不宜适用该程序的，还可以裁定转为普通程序。
第二，就法律规定而言，《行政诉讼法》第82条第1款规定一审行政诉讼案件适用简易程序的前提是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，案件类型须是当场作出的被诉行政行为、涉案款额二千元以下和政府信息公开这三种，因此，这一款的规定不能作为行政公益诉讼适用简易程序的依据。但是，该条第2款规定，除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。据此，在检察机关和被诉行政机关皆同意适用简易程序的情况下，人民法院就可以适用该程序审理行政公益诉讼案件，只要涉诉案件不属于该条第3款规定的发回重审、按照审判监督程序再审的案件即可。
（三）审理涉及自由裁量的行政公益诉讼案件是否可以适用调解
《行政诉讼法》第60条第1款规定人民法院审理行政案件，不适用调解；与此同时，该款但书规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。据此，行政诉讼中的调解只能存在于行政赔偿、行政补偿和法律、法规规定的自由裁量权等三类案件之中。行政公益诉讼是负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害而产生的诉讼，行政赔偿、行政补偿的对象只能是行政相对人或相关人，不会是行政机关。因此，《行政诉讼法》所规定的适用调解的前两个领域显然与行政公益诉讼案件无关。那么，法律、法规规定的自由裁量权领域是否可以同行政公益诉讼有关，并适用调解呢？
如前文所述，现有法律规定的行政公益诉讼已涉及九个领域。从司法实践看，这九个领域乃至地方性法规探索规定领域的行政公益诉讼，皆有可能涉及对行政机关行使法定自由裁量权的审查和判断，但是《行政诉讼法》第25条第4款所规定的行政公益诉讼的对象是行政机关违法行使职权或者不作为，属于客观诉讼性质的合法性诉讼。也就是说，检察机关经过诉前程序提起该类诉讼所诉的对象和案由是行政机关违法（包括不作为违法），即使该诉讼对象涉及的是行政机关的自由裁量领域，但只要该裁量行为的行使或不作为致使国家利益或社会公共利益客观受损，其就应当被视作“质变”为违法行为。检察机关对该违法行政行为的诉讼是法律赋予其保护公益的刚性手段，是检察机关的法定职责。所以，行政公益诉讼不应适用调解，包括法院在该类案件审理中的调解和以调解方式结案。正因如此，《行政诉讼法》第60条第2款规定，行政诉讼的调解应当遵循合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。进而言之，检察机关提起的行政公益诉讼不适用调解也体现了人民检察院对人民法院、国家行政机关拥有法律监督权的宪法定位。
（四）是否应当存在行政附带民事公益诉讼
从理论上说，附带诉讼制度或一并审理制度存在的必要性在于对当事人诉讼经济和司法机关诉讼效率的考虑，避免因多次诉讼而产生的讼累和对司法资源的浪费。某一公益可能同时遭受行政机关行政违法行为和民事侵权行为的侵害，即在行政公益争议和民事公益纠纷存在关联的情况下，会出现公益诉讼中的“行民交叉”现象。此时，尽管诉讼的对象不同，但引起诉讼的基础（侵权）事实相同。在行政公益诉讼案件的审理中，对当事人提起的相关民事争议，法院是否可以适用一并审理制度，以及是否应当存在行政附带民事公益诉讼，《行政诉讼法》和《公益诉讼解释》皆无规定。
从公益诉讼案例看，行政附带民事公益诉讼的案件非常少见。截至2020年3月10日，笔者搜集到50个有关公益诉讼“行民交叉”的案例，其中，提起民事公益诉讼15起，通过诉前程序解决14起，提起行政公益诉讼19起，提起行政附带民事诉讼公益诉讼2起。仅有的两个案例均由基层检察机关向行政机关按诉前程序提出检察建议，后由于收到检察建议后行政机关一直未能有效遏制对公益的民事侵害，而该省（自治区）内又没有符合法定条件可提起民事公益诉讼的社会公益组织，只能由检察机关提起民事公益诉讼。同时，由于民事公益诉讼一审案件的管辖法院是中级人民法院，于是两起案件均由市级检察机关提起行政附带民事公益诉讼。需要指出的是，这两起案件皆发生在《公益诉讼解释》出台之前，市级检察机关均以行政附带民事案件的方式向中级人民法院提起诉讼，但法院的审理立场是分别立案、一并审理、分别判决，其中的民事侵权主体作为第三人参加行政诉讼。也就是说，法院并未正式确认或接受行政附带民事公益诉讼的表述，而是依照《行政诉讼法》第61条的规定，采用一并审理的做法。
总之，在公益诉讼领域未规定行政附带民事公益诉讼的主要理由，一是《行政诉讼法》只规定了行政和民事争议的一并审理制度，并未明确规定行政附带民事诉讼制度；二是由于行政公益诉讼定位于“限缩性”和“谦抑性”，即某一公益如果同时受到民事侵权和行政违法的侵害，应首先考虑启动民事公益诉讼和行政公益诉讼中的诉前程序加以处置，而民事公益诉讼和行政公益诉讼中的诉前程序并没有可兼容性，且诉前程序的期限又难以确定，设置附带诉讼制度可能影响对受侵害公益的及时保护，因此行政附带民事公益诉讼制度显得没有必要。
（五）对检察机关撤诉是否应当设置条件和限制
撤诉是当事人诉权的一部分，对促进争议的实质性解决和节约司法资源具有重要意义。《行政诉讼法》第62条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”该条不仅界定了行政诉讼案件撤诉的时间节点和实体条件，同时将最终是否准许的裁量权赋予法院。对于在行政公益诉讼案件审理过程中，检察机关能否撤诉，《公益诉讼解释》第24条规定，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许。
对比《行政诉讼法》和《公益诉讼解释》的规定，可以发现，前者第62条的规定实际包括了两种情形，一是被告对被诉行政行为未作任何改变，原告主动申请撤诉；另一种是被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉。然而，后者第24条只规定了一种情形，即被告纠正违法行为或者依法履行职责，且使检察机关的诉讼请求全部实现，法院才可以准许其撤诉申请。也就是说，在行政公益诉讼案件审理中，若被告对其被诉行政行为或不履职行为未作纠正或履行，或者纠正或履行未能全部实现检察机关的诉讼请求，检察机关就不应当提出撤诉申请；即使在此情形下提出撤诉申请，人民法院也不应当准许。对比之下，不仅可以发现检察机关在行政公益诉讼中的撤诉权比一般行政诉讼原告的撤诉权受限要多；而且可以发现，对检察机关在符合法律规定情况下的撤诉申请，《公益诉讼解释》对人民法院的规定是刚性的“应当”准许，这有别于《行政诉讼法》中所规定的弹性的“裁量准许”。
上述差别规定的根本原因在于，行政公益诉讼的对象是行政机关的违法行为或不履职行为，且该行为使国家利益或社会公共利益处于受损状态，因此，在行政公益诉讼开始后，就要对检察机关的撤诉权和审判机关的准许撤诉权作出刚性限制，以及时、有效地保护该利益。在行政公益诉讼中，既要看到检察机关可以随意撤诉观点的缺陷，也应避免在检察机关满足法定条件下，法院对其撤诉权的不当限制。从实务角度看，法院对检察机关撤诉申请的审查，不仅要针对其申请本身，更应围绕被告对被诉违法行为的纠正或被诉后的履职是否已达到合法标准，且这种纠正或履职已使国家利益、社会公共利益的损害得到合理、有效的控制，否则，人民法院应当及时作出裁判。
我国行政公益诉讼制度的发展历史较短，关于其审理的直接法律依据稀缺，司法解释语焉不详，加之法院对该制度持有谦抑立场，使人们对《行政诉讼法》中的诸多审理规则能否适用于该制度，常处于困惑状态。如果说行政公益诉讼制度起步阶段的关键是明确案件范围和起诉程序，即检察机关是否可以诉、如何诉，那么，在该制度进入发展阶段的当下，法院如何审就变得日益重要，包括对起诉条件的审查和对案件本身的审理。诚然，行政公益诉讼审理规则中的一些内容需由法律或法律性决定，尤其是通过修改《行政诉讼法》加以根本性完善，如检察机关在行政公益诉讼中能否称为行政公诉人、诉前程序中检察机关提出检察建议的次数与期限等。但虑及法律修改程序的严格度和周期性，加之法律完善也离不开实务经验的积淀，当前最为可行的是对最高人民法院、最高人民检察院制定的《公益诉讼解释》及时进行修改、补充。根据前文的讨论，虑及《行政诉讼法》的规定和司法解释的权限空间，笔者对《公益诉讼解释》审理规则亟待明确的方面加以归纳，亦作为本文的观点总结。
第一，增加规定：“人民法院在对检察机关提起行政公益诉讼的行为是否符合起诉条件进行审查后，可视情形，作出立案、补充起诉材料、不予立案、驳回起诉的决定或裁定。”
第二，增加规定：“检察机关在行政公益诉讼诉前程序中认为，行政机关违法或不履职行为所依据的《行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件不合法，应同该行政机关及时沟通、交涉；制定规范性文件的主体为另一行政机关或上级行政机关的，检察机关可以提请上级检察机关进行沟通、交涉。
“检察机关向违法或不履职的行政机关发出检察建议时，可以在建议书中载明相关规范性文件的不合法。”
第三，增加规定：“在审查起诉时，检察建议所记载的内容能够反映检察机关已依法同被诉行政机关进行了正式交涉和督促，并予其留有合理期限履职或纠正违法行为，行政机关逾期无正当理由未实施任何相关行为，即视为检察机关已履行诉前程序。”
第四，增加规定：“人民法院在立案后，发现符合以下情况的，可以裁定驳回检察机关的起诉：（1）不符合《行政诉讼法》第四十九条和《公益诉讼解释》规定的起诉条件的；（2）错列被告且拒绝变更的；（3）重复起诉的；（4）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（5）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。”
第五，增加规定：“人民法院审理行政公益诉讼案件，经当事人各方同意，可以适用简易程序，在使用简易程序审理过程中，发现不宜适用该程序的，可以裁定转为普通程序。”
第六，增加规定：“规范性文件不合法的认定标准包括：（1）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（2）与法律、法规、规章等上位法，以及编制机构'三定’方案的规定相抵触的；（3）严重违反制定、发布规范性文件法定程序的；（4）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”
第七，增加规定：“人民法院审理行政公益诉讼案件不适用调解。”
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