2022 年 第 55 期
刘伟煜
中熙律师事务所
房地产业务部
01
事实经过
（图片来自《我们的爱》影视剧照）
2015年8月10日
1
梁某某与黄某某到被告云龙区民政局婚姻登记处办理离婚登记。民政局当天作出离婚登记；[1]
2018年2月27日
3
民政局工作人员通过电话向梁某某释明之前办理的离婚登记无效；
2018年2月
2
民政局发现黄某某隐瞒国籍与梁某某办理离婚登记的事实；
之 后，
5
梁某某因认为民政局作出的婚姻登记行政确认无效向徐州市中级人民法院提起诉讼；
2018年3月5日
4
民政局作出案涉《离婚登记情况说明》并存放至档案馆，要求梁某某自行到档案馆查询；
2019年9月9日
7
高院作出撤销中院判决，确认《离婚登记情况说明》无效。
2018年8月29日
6
中院作出驳回梁某某诉讼请求的判决；
02
问题的提出
行政机关因无离婚登记管辖权，自行以确认无效的方式纠正已完成的离婚登记行政确认，对该纠正行为，两审法院给予了截然相反的评价。
一审支持行政机关依职权或依申请自行纠正，而二审法院却认为离婚登记机关完成登记后，即无确认该离婚登记无效或撤销的职权。
两审法院之所以持相反观点，是因为对行政机关越权无效规则理解不同，对于无效的行政行为而言，存在绝对无效和相对无效的样态，两审法院在这一问题的判断上存在不同见解。
那么，根据本案的事实，对无效的行政行为该作何种理解？
民政局又有何种合法性应对的方式？
03
本案两审裁判意见归纳
两审法院都遵循行政行为合法性审查的路径，从实体和程序合法性两方面展开论述。根据裁判文书整理如下：
04
对两审法院不同观点的探讨
本案存在两个行政法律关系：
一为区民政局办理离婚登记的行政确认；
另一为区民政局作出确认离婚登记无效的行为。
（一）实体方面
从实体的角度来看，一、二审是对民政局第二个行政行为作出不同的评价。
民政局第二个行政行为应被认定为行政程序重开后作出的新决定，即“在法律救济程序之外自行撤销或废止行政行为”[2]。实质是对具有公定力（存续力）的第一个行政确认再审查。
对于行政程序重开问题，现有法规范未做规定，最高院在裁判中认可了行政机关依职权或依申请进行行政程序的重开。本案中，民政局根据新发现的事实，即第三人黄某某隐瞒的外国国籍办理离婚登记的事实，重新开启行政程序，在重新进行的程序中根据新事实评价原行政行为。
民政局的评价结果为确认离婚登记行为无效，是因为加入新事实后，其无职权管辖涉外离婚登记，故其原行政行为属于违反层级管辖职权的无效行政行为。
两审法院裁判的差异在于对民政局确认离婚登记行为无效的不同处理意见，即该行政行为是否为绝对无效。
一般来说，判断无效行政行为的标准是《行政诉讼法》第75条中的“重大且明显违法情形”，即无效行政行为不仅有重大的瑕疵，且该瑕疵明显。
对重大、明显违法的具体理解，最高院在新近的裁判中也予以明晰，“'重大’一般是指行政行为的实施将给公民、法人或者其他组织的合法权益带来重大影响；而'明显’一般是指行政行为的违法性已经明显到任何有理智的人都能够作出判断的程度。行政行为只有同时存在'重大且明显’违法的情形，该行为才能被认定为无效。”[3]
本案中，在二审法院看来，民政局作出的离婚登记行政行为既不重大，也不明显违法。
一方面，若认定重大违法，反而对公益和法秩序造成损害。
“对于极少数特定的行政越权行为，若以确认无效或撤销的形式予以纠正，会给国家利益、社会公共利益及相关法律秩序带来重大损害，且该损害客观上难以得到有效恢复与补救。”
另一方面，婚姻关系解除的不可逆性反而更符合一般理性人的认知，故难以认定明显违法。
“如果婚姻登记机关或其他职能部门可以对离婚登记中的被解除的婚姻关系确认无效或予以撤销，将会使相关人身法律关系处于随时可变化的不稳定状态，也会使社会公众对婚姻登记机关的离婚登记行为产生不安全感及不信任感，使《婚姻法》确定的一夫一妻等基本原则和基本社会关系架构遭到破坏，进而损害现实的法律秩序和社会公共利益，故当事人之间的婚姻关系一经离婚登记予以解除后便具有不可逆性。”
综上，二审法院的说理更为充分合理，其认为民政局在新事实下的离婚登记行政行为违反层级管辖，但其瑕疵尚未达到重大且明显违法，并不因之而无效，构成行政越权无效的例外，一审法院坚持绝对无效的观点，在上述理由之下，不再站得住脚。
（二）程序方面
在行政程序合法性审查上，两审对程序合法性的评价相反。
一般来说，作出行政行为的机关，使相对人知悉行政行为内容，或使其居于可知悉状态，即已完成行政行为的送达，除非法律要求通过要式的规定送达。本案中，按《江苏省行政程序规定》，送达程序参照《民事诉讼法》执行，民政局未向原告梁某某依法送达，故违反了法定程序。二审法院纠正一审的程序合法认定，符合事实和法律。
因此，从实体和程序合法性来看，一审法院对事实的认定和评价存在偏差，二审法院的裁判纠正了一审的错误认定。
05
本案的再思考
（一）关于区民政局办理离婚登记
行政确认的合法性
在一、二审法院的判决内容里，都未对第一个行政行为（离婚登记的行政确认）的合法性予以关注，两审法院直接评价第二个行政行为（一审法院支持第二个行政行为无效，而二审法院主张第二个行政行为是越权无效的例外情形），因为诉讼标的是第二个行政法律关系。
按照行政法原理，对行政行为是否合法的判断，应以作出行政确认时的法律及事实状况为准。[4]
本案中，区民政局办理离婚登记的行政确认，一方面，根据申请人提供的证据（双方持中国居民身份证、户口本）认定其具有管辖权，另一方面，根据申请人双方的真实意思表示，作出离婚登记。
而第三人黄某某是外国国籍的事实是在行政行为作出之后才发现的事实，该事实不对办理离婚登记时的行政确认产生影响。因此，区民政局作出离婚登记是合法的行政确认，该行政确认并不存在效力瑕疵。
（二）新事实之下区民政局的
合法性应对
在区民政局获知申请人之一（黄某某）早已取得新加坡国籍时，此时，按照《婚姻登记条例》第2条第2款等法规范，区民政局不具备涉案离婚登记的管辖权，其以确认无效的方式纠正原离婚登记，从裁判结果来看，不被法院支持。
为了维护民政局在此种情形下作出行政行为的合法性，一个可能的出路是作出废止原行政行为的决定，因为原行政确认是合法的行政行为，废止原离婚登记，其法律效果是离婚登记在废止之日起排除其将来的效力，区别于确认无效，无效则溯及既往失去效力。
两者区别在不可逆的离婚登记中非常重要，废止承认在作出之前的离婚登记效力，而确认无效则不承认这期间离婚事实效力，从而引发法秩序的混乱。
因此，区民政局在发现新事实的情况下，最佳做法是废止其已作出的婚姻登记，并告知申请人向有管辖权的行政机关再行申请。
因为申请人隐瞒关键事实导致区民政局无管辖权，该结果的不利益应由申请人承担。
然而，对于行政行为的废止而言，一般而言，要求在一定期限内行使，否则将对法律的安定性造成威胁。
从比较法来看，德国行政程序法规定了一年的期限，[5] 而我国台湾地区则规定了废止原因发生之日起两年内为之的时限。[6]
本案中，区民政局在2015年8月10日年作成离婚登记，2018年2月发现黄某某隐瞒国籍办理离婚登记的事实，在2018年3月5日作出《离婚登记情况说明》。若作出废止的行政行为，即使现有法制未规定废止期限，前述时限仍符合废止的合理期限。因此，区民政局若作成离婚登记废止的决定，其合法性在司法审查中可能得到支持。
当然，废止离婚登记也要回应婚姻关系解除具有不可逆性的挑战，废止前离婚登记是有效的，废止后则终止原行政行为未来的效力，但不是排除原行政行为本身。
废止前离婚登记效力存续期间，申请人设立、变更、终止的法律关系仍为有效，废止之后，该等法律关系效力变动的后果由申请人承担。
一方面出于维护行政管理秩序，防止法律规避的出现。
另一方面，由于申请人隐瞒国籍的过错，维护法律关系稳定的义务转移于其承担，申请人若不想承担婚姻解除不可逆性的后果，其并非无救济的可能，其仍可通过向有权机关申请离婚登记，再次确认离婚登记的效力，从而恢复婚姻关系解除的原有状态，保持法律关系的稳定。
撤销或确认婚姻登记无效可能会造成法律关系不稳定的状态，而废止却能在最大程度上维护法的安定和行政行为的合法性。
06
结 论
二审法院对所诉行政行为的司法审查合法正确，由于二审是对程序重开后行政行为的确认无效之诉，其未关注原行政行为的合法性。行政行为是否合法适当的判断，应以作出行政行为时的法律及事实状况为依据。
从本案事实来看，本文认为原行政行为（离婚登记行政确认）是合法的行政行为。
从行政执法角度而言，因应新出现的事实，作出废止原行政行为的决定，告知原告向有权机关重新申请离婚登记，是避免否定行政行为合法性的途径。
[1]梁某某诉徐州市云龙区民政局离婚登记行政确认案，《最高人民法院公报案例》2022年第1期。
[2]最高人民法院（2017）最高法行申6100号行政裁定书。
[3]濮阳市华龙区华隆天然气有限公司因濮阳华润燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府确认行政协议无效再审案，《最高人民法院公报》2022年第5期。
[4]陈敏：《行政法总论》，2019年自版发行，第390页。
[5]德国《联邦行政程序法》第48条、第49条。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004 年版，第101页。
[6]台湾地区《行政程序法》第124条：前条之废止，应自废止原因发生后二年为之。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版，第813页。
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作者：刘伟煜
编辑：杜舒寒
美编：赵丽萍
出品：熙窗法雨
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