张相军
最高人民检察院第七检察厅厅长
一级高级检察官、法学博士
韩成军
最高人民检察院第七检察厅
二级高级检察官
法学博士
高鹏志
最高人民检察院第七检察厅检察官助理
摘 要：驳回原告诉讼请求行政判决具有一定的特殊性，其执行标的是司法判决还是行政决定存在认识分歧， 由此引发适用强制执行“司法裁判”申请期限的2年，或是适用强制执行“行政决定”申请期限的3个月之争。对此，理论和实践均存在不同观点，并且法律及司法解释也未作出明确规定。为保证法律适用的统一性，应改变以执行标的作为适用何种强制执行程序的判断依据，回归驳回判决本身的司法判决属性，进而适用司法裁判执行程序以及2年的强制申请期限。
关键词：驳回诉讼请求行政判决 司法裁判执行 执行申请期限
全文
一、问题提出：从检察监督案件谈起
某企业在未取得食盐许可情况下，从事盐业批发，被当地盐业管理部门处以50万元罚款。该企业不服便提起行政诉讼，一审判决驳回该企业诉讼请求，二审维持原判。判决生效9个月后，该企业一直拒不履行义务，盐业管理部门向一审法院申请强制执行。法院以超过申请强制执行期限3个月为由，裁定不予受理。当地检察院监督该案时认为，应适用强制执行司法判决的2年申请期限，遂制发检察建议，但一审法院对检察建议回复不予采纳。由此，该检察院提请上级检察院跟进监督。上级检察院跟进监督过程中发现，当地法、检两院对驳回原告诉讼请求行政判决的强制执行申请期限到底是3个月还是2年存在严重分歧。
该案并非个例，还有不少类似案例。比如另案某行政机关对某企业作出30万元罚款，某企业不服提起行政诉讼，法院作出驳回该企业诉讼请求的判决。判决生效后，某行政机关申请法院强制执行，一审法院认为已过3个月申请期限。某行政机关不服提出上诉，同级检察机关也提出抗诉，理由均认为是2年期限。二审过程中，本案合议庭出现巨大分歧，遂提交审判委员会，但审委会也存在两种不同意见。可见，就该问题，行政机关、检察院与法院之间均存在不同认识，以及法院内部也有争论。
一般而言，行政机关作出行政决定之后，若行政相对人不主动履行相关义务，则需要强制执行。有强制执行权的行政机关可以自行强制执行，没有强制执行权的行政机关需要申请人民法院强制执行。其中行政机关申请人民法院强制执行可以分为行政非诉执行和行政诉讼执行。前者是指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政行为的，没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行；后者是指对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以申请人民法院强制执行。并且，法律和司法解释对两者申请期限的规定有所不同。根据行政强制法第53条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼司法解释》）第156条的规定，行政非诉执行的申请期限为3个月；而根据《行政诉讼司法解释》第153条第1款规定，行政裁判执行的申请期限为2年。
行政非诉执行和行政裁判执行分属行政强制执行中两种不同的路径，通常根据执行标的的不同，适用不同的强制执行申请路径，基本不会产生争议。如执行标的是行政决定的，为保证该行政决定所确定的权利义务尽快实现，提高行政效率，法律规定申请强制执行的期限为3个月；而执行标的是司法裁判的，为保护行政相对人的合法权益，则赋予更长的2年申请期限。
但因驳回诉讼请求行政判决的特殊性，其本身没有可供执行内容，执行标的到底是行政决定还是法院判决容易产生分歧，从而出现上述申请期限的3个月与2年之争。比如有观点认为，驳回诉讼请求行政判决的执行标的是法院判决，申请期限应为2年；另有观点认为，驳回诉讼请求行政判决的但执行标的本质仍是行政决定，申请期限应是3个月。同时对该问题，法律没有明确规定，导致争议不断。
二、产生原因：肯定性行政判决的单一化演变
“行政判决是指人民法院在审理行政案件终结时，依据所认定事实和法律规定对案件实体问题作出的结论性处理决定。”根据1989年颁布的行政诉讼法第54条规定，行政判决类型分为维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。其中，维持判决是仅有肯定行政行为的判决类型，其它如撤销判决、履行判决和变更判决均不同程度认为行政机关的行政行为存在不合法或不合理，属否定性行政判决。而维持判决是认为行政机关的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。换言之，维持判决完全认可案涉的行政行为。一定程度上而言，可以视为维持判决已将行政行为内容转化为法院判决内容，因此不存在判决缺乏可供执行内容的情形。
随着实践的不断发展，发现很多情形不能仅用维持判决予以肯定。比如当事人起诉行政机关不履行法定职责不成立的；又如行政行为合法但因法律、政策变化需要变更或废止的，等等，均无法适用于维持判决。所以2000年颁布的《行政诉讼司法解释》第56条增加了驳回判决，解决上述实践中出现的认可行政行为合法，但又不能完全肯定行政行为内容的问题，主要适用人民法院认为起诉行政机关不作为理由不成立、行政行为合法但存在不合理的情形、行政行为合法但因法律或政策原因需要变更或废止的等情形。同时该司法解释第57条第1款还增加了确认合法判决。至此，行政诉讼中肯定行政机关行政行为的判决类型达到了三种，即维持判决、驳回判决和确认合法判决。换言之，该三种判决均表明行政机关胜诉。
在上述司法解释颁布之后，三种肯定行政行为判决类型在审判实践中得到了不同程度的适用，但出现重合度高，难以区分适用的问题，如一些案件既可适用维持判决、又可适用驳回判决，还可适用确认合法判决，并且如何区分及适用缺乏标准，也存在不同看法。同时1989年行政诉讼法第1条关于“维护”行政机关依法行使行政职权的规定，与行政诉讼监督行政机关的定位和立法目的存在冲突，受到了诸多批判。并且该批判延伸到了对维持判决和确认合法判决的质疑，逐渐发展到该两种判决类型的存废问题。当时有不少观点认为应直接取消维持判决和确认合法判决，仅保留驳回判决。主张取消的观点主要有以下理由：一是维持判决是对行政行为的完全认可，行政相对人很难再请求行政机关进行更改，即使行政机关有主动更改行政行为的意愿，也会因维持判决的既判力而排除自我修正的可能，不仅对行政相对人的合法权益保护极为不利也妨碍了行政机关自由行使行政权。二是维持判决与人民法院的中立性、裁决性地位不符，容易产生“维护”行政机关的误解，不利于行政诉讼“监督”作用的发挥。三是“根据行政法基本原则，行政行为一经作出后本身具有公定力、拘束力、执行力等效力，无需人民法院判决维持再次确认行政行为效力。”四是行政行为的多样性以及维持判决是对行政行为完全认可的判决类型，与行政诉讼要求更为科学、严密的判决形式不相符。五是驳回判决表面上有不支持原告诉讼请求和肯定案涉行政行为之意，实际上还可以给予行政机关改变原行政行为的机会，修正瑕疵和合理性问题，间接也可以使行政相对人避免不必要的诉讼之殇，其合法权益得到更直接、高效的保护。
与理论上争议的同时，实践中也出现确认合法判决适用率极低、维持判决适用率逐渐走低，驳回判决逐渐走高的情形。“据统计，2000年至2009年湖南省各基层法院一审行政案件中，确认合法判决案件仅是个位数，甚至有些年份为零；维持判决从813件下降到444件；驳回判决由零增长到459件。”反映出确认合法判决、维持判决这种完全肯定案涉行政行为的判决类型在审判实践中适用空间非常有限，而驳回判决更为严谨，且给予了行政机关自我修正的机会，则得到了普遍适用。同时，“原告撤诉率从30%上升至48.13%，”也能反映出行政相对人希望通过撤诉，使得行政机关可以直接修正原先行政行为，从而更高效保护自身权益。
因此，在2014年修订行政诉讼法时正式取消了维持判决和确认合法判决类型，仅保留了驳回判决，即第69条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。换言之，完全认可或不完全认可案涉行政行为均只能采用驳回判决类型，无论行政行为合法但存在合理问题，还是无法支持原告诉讼请求，或是原告申请履职、给付理由不成立等。2017施行的行政诉讼法依然沿用了2014年的规定。至此，确认合法判决、维持判决被驳回判决所取代。
这一取代后对驳回诉讼请求行政判决的强制执行产生了一些影响：
首先，驳回判决的执行标的不明确。维持判决和确认合法判决被取消后，其内容被驳回判决所吸收，因此驳回判决的适用一般有三种情形：“一是行政行为完全合法；二是行政行为合法但不合理或合法但应改变或者废止；三是原告要求行政机关履行法定职责或给付义务但理由不成立。”其中第三种情形不涉及执行问题。而关于第一种情形，主流观点认为行政诉讼属司法复审，有别于民事诉讼，行政决定的执行力不依附于司法确认，因此即使人民法院完全肯定行政行为的内容，其效力仍旧在行政机关作出时已经产生，所以本质上执行的是该行政决定所确定的权利义务；但也有不同观点认为，该情形是法院判决对行政决定的完全肯定，行政决定内容已转化为判决内容，执行的是生效行政判决。如果说第一种情况虽有争议但不影响执行标的的判断，那么第二种情况则不仅争议更大，且难以判断执行标的。关于第二种情形，有观点认为执行标的是行政决定，因为法院判决仅是驳回行政相对人的诉讼请求，没有为诉讼当事人附加任何直接的义务，没有可供执行的内容；另有观点认为该情形的执行标的是法院判决，因为行政行为内容已经过人民法院实质审查后并以判决的形式予以肯定，虽未直接载明行政相对人所应履行的义务，但执行标的仍是判决。还有观点认为，尽管该情形未完全认可行政行为内容，但存在部分认可和部分不认可的情形，则应视具体情况区分判断执行标的。
其次，驳回判决需经过执行审查。通常申请人民法院强制执行生效判决时无须再进行执行审查，但是驳回诉讼请求行政判决因其执行内容无法确定，申请强制执行时需经过人民法院审查，符合判决意图的，作出准予执行的裁定并明确执行的具体内容。2008年最高法作出了（2008）行他字第24号《关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》：“被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。”2013年最高法作出（2013）行他字第11号《关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》再次重申执行审查，即“法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容”。因此明确了对驳回诉讼请求行政判决的执行审查，且沿用至今。
最后，驳回判决申请强制执行的路径不一。如上所述，驳回判决中的执行标的既可能是司法判决，又可能是行政决定，因此行政机关申请人民法院强制执行时，可能被要求适用行政非诉执行路径，也可能被要求适用行政裁判执行路径。但两者的程序要求不一。如执行标的是法院判决的，根据《行政诉讼司法解释》第152条、第153条规定，执行申请期限为2年；如执行标的是行政行为的，根据《行政诉讼司法解释》第155条、第161条规定，执行申请期限为3个月，申请时应向人民法院提交相关材料，证明行政行为已经生效并具有可执行内容、申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律法规规章授权的组织、被申请人是该行政行为所确定的义务人等。
综上，行政诉讼中肯定行政行为的判决类型仅剩下驳回判决一种类型，同时维持判决和确认合法判决内容被其所吸收。出现驳回判决必须适用于多种情形，其执行标的也难以判断。因此，行政机关在申请人民法院强制执行时，会出现不同的申请路径，并且须经过审查后明确执行内容才能予以执行实施，但适用哪种路径完全依赖于对具体案件的判断，故出现争议难以避免。
三、解决路径：统一驳回判决申请强制执行的路径与标准
如何确定驳回判决申请强制执行的路径与标准。目前仍习惯于以执行标的作为判断基础，但是上述已表明，不仅不能统一认识，反而是产生争议的主要原因。
对此，有观点认为，以申请主体作为判断基础，以此明确驳回判决强制执行申请程序。行政诉讼是“民告官”，通常的胜诉是指行政相对人胜诉，则强制执行申请人主要是行政相对人，被执行人是行政机关。相反，非诉执行的申请人主要是行政机关，而被执行人是行政相对人。这也是两种强制执行制度赋予申请期限不同的逻辑所在，即赋予行政相对人的执行申请更长的2年时效，有利于保护其合法权益；赋予行政机关的执行期限更短时效的3个月，督促其及时行使权力和保证行政目的及时实现而言。换言之，行政相对人申请强制执行时适用“司法裁判执行”程序，申请期限为2年，而行政机关申请强制执行时适用“非诉执行”程序，申请期限为3个月。据此，驳回判决的强制执行申请主体是行政机关，适用“非诉执行”程序和3个月的申请期限。该观点有一定理论基础，且有利于解决驳回判决申请强制执行的路径与标准的统一性问题，但将面临法律依据不足的问题。
另有观点认为，经过法院判决之后的强制执行，应适用司法裁判的执行程序。本文更倾向于此观点，驳回判决是典型的已经过法院实质审查之后的行政判决，理应适用司法裁判执行程序。具体理由如下。
首先，驳回判决本身属性是司法判决，其强制执行应依法归属司法裁判执行。根据行政诉讼法第95条“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行”以及《行政诉讼司法解释》第152第1款“对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行”、第2款“申请执行的期限为2年”的规定，驳回判决本身是较为典型的行政判决类型，若公民、法人或者其他组织拒不履行的，是拒不履行法院判决，其申请强制执行应归属于司法裁判执行，适用2年申请期限。
其次，驳回判决适用司法裁判执行程序符合现行法律规定及其内在逻辑。行政强制法第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行；行政诉讼法第95条、《行政诉讼司法解释》第152第1款、第153条第1款规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，可以依法申请人民法院强制执行。两部法律在强制执行程序适用上作了明确的区分，并保持了逻辑上的一致，即未经过诉讼的，适用非诉执行程序；而经过诉讼的特别是经过法院实质性审查后作出判决的，适用司法裁判执行程序。基于此，驳回判决是经法院实质审查后，认为行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序后作出的，其本身就表明已“经过诉讼”且对行政行为进行了实质性审查，符合司法裁判执行的规定，故应适用司法裁判执行程序，而不是非诉执行程序。
最后，驳回判决明确适用司法裁判执行程序更有利于统一认识和实践路径。目前关于驳回判决强制执行申请期限的3个月和2年之争，主要源自于需要对驳回判决执行标的的判断和区分，并且因缺乏相应的规定，进而产生司法实践中认识不一、标准不一、操作不一的情况。同时，若采用上述观点中以申请主体区分强制执行申请程序，很可能仍面临因法律依据不足而出现分歧的问题。对此，明确驳回判决适用司法裁判执行程序，不仅符合现行法律和司法解释规定，还契合驳回判决归属司法判决属性以及适用相应强制执行程序的判断，更有利于统一认识和实践路径。
驳回诉讼请求行政判决基于其本身没有可供执行的内容，并且在现行法律及司法解释等没有明确规定的情况下，其在适用强制执行程序时的确容易产生不同认识。对此，应从以下几个方面把握：一是驳回诉讼请求行政判决作出后，行政机关有强制执行权的，应自行依法强制执行，没有强制执行权的，应申请强制执行；二是行政机关申请人民法院强制执行时应适用司法裁判执行程序，其中申请期限应是生效判决送达之日起2年内；三是人民法院对行政机关的强制执行申请应予以审查，符合法定条件的，作出准予强制执行的裁定并明确执行内容。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2023年3月（司法实务版）
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