责令改正期限届满，当事人未按要求改正的，认定为新的违法行为并处罚，是否违反“一事不再罚”？

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以消防行政执法领域为例——某单位存在“消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的”的违法行为，消防救援机构在检查后责令其限期改正并依法实施了罚款行政处罚。在限改期届满复查时，发现逾期仍未改正的，是否可认定为新的违法行为，并给予处罚（按照原案由）？这样处理是否违反“一事不再罚”？

这个问题是困扰消防行政执法的——实际上也包括了环境行政执法等其他部门执法——一个头疼问题。实践中，有的认定为新的违法行为，并按照原案由再次给予处罚；有的则反之，认为这样处理在行政法理上有待商榷，尤其是考虑到复查发现的违法行为种类和具体事项和上一次完全相同的情况下其合法性就更不妥当了。持第二种观点的人通常会认为，对于该等情形，宜依照《消防法》第六十条第一款第（七）项所专门设置的罚则——“（七）对火灾隐患经消防机构通知后不及时采取措施消除的”——来实施第二次处罚更为稳妥。

笔者认为，这一问题确实值得研究。作为消防处罚最常用的案由之一，第六十条的多项违法行为经责令改正和行政处罚之后，因经济原因和整改难度等主客观因素的制约导致依法整改的概率极低。这时候消防执法人员自然就会面临上述执法难题。

我的意见是：责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，将其认定为新的违法行为存在法律风险。理由主要有两个方面。

一是在法理上缺乏充分的依据。言及这一点，就必须把交警处罚违停的案例拿出来说一说。在诸多案例中，法院均是这样认为的——“案涉车辆违法停放的行为始终处于继续状态，乃自然意义上（事实意义上）的一行为当然是成立的。本案的关键在于交通管理部门以违法告知的方式将自然意义的一行为处断为法律评价上的多行为是否违反上述规定及处罚原则。显然，切割处断的处罚方式符合过罚相当原则，其处断的次数并未超出合理限度。而且还避免了因违法成本过低难以实现纠正违法行为的处罚目的，对于最大限度维护交通管理秩序具有一定的积极意义。因此，交警所作的切割处断的次数并未超出合理限度，亦不构成对违法行为人合法权益的侵害。综上，被诉行政处罚并未违反“一事不二罚”原则及法律规定”。

但结合法院说理部分来看，需要注意的是，法院并未直接将“处断”原则（即“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的违法行为”）作为法理依据来直接适用，而是结合适用“处断”原则是否符合“过罚相当原则”甚至是社会效果等方面进行了综合评判后才加以适用的，即是通过多个角度的详尽论证，才最终确认行政机关切割处断的行为合法性。这也从侧面说明了，交警的处罚是有其特殊性，因为罚款金额低，也更容易为公众情感所接受。但其他执法部门的大额处罚的案例显然不能完全等同视之。简言之，可以把这个处断视为交警执法的“特权”。‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

然而，前述的这种“切断”原则的适用，在行政处罚法中并无具体的依据，只是基于法理，而且适用该原则是有行使限制的。换句话说，在证成其合法性上存在困难。非常有参照价值的一个立法动态就是——原《环境行政处罚办法》（2010修订）第十一条规定：【责令改正与连续违法认定】环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。/责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。而已经公布的并将于今年7月1日正式实施的《生态环境行政处罚办法》将替代原办法，已经将上条法律规定给删除了。这就充分证明，同一事实和同一理由仍然是一事不再罚原则的共同要件和评断基准，而经过行政处理（主要指处罚）后的事实上的一行为是否就构成了规范意义上的另一行为缺乏充足的法理依据。

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二是各地法院在裁判上不统一。

有太多的执法人员认为，假如行政处罚不能“切断”连续性违法行为，就会出现一个悖论——当事人被行政处罚了一次以后，就相当于得到了“免罚金牌”——因此就可以安然无忧地继续从事同样的违法行为了。笔者认为，这样的担心和顾虑当然是合理的，而且从维护行政管理秩序的角度出发也是正当的。但是，任何担心和顾虑显然不能成为证成一个行政行为合法性的依据和理由。这是两个不同层面的问题。

如前所述，“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的违法行为”缺乏合法性依据。更关键的是，目前对该等处罚是否违反“一事不再罚”在各地法院行政庭的裁判结果上存在明显的分歧。

有的法院认为前后两个处罚系基于同一事实和同一理由而作出的罚款处罚，同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据，因此当然违反了“一事不再罚”。而有的法院则参照交警执法的司法案例，采纳“处断”原则，认为不违反“一事不再罚”。总之，从既有的司法案例来看，确有不同的认识。

综合上述规定和分析，笔者认为，基于“过罚相当”、“禁止重复评价”的处罚理念，以及“处断”原则仅是一种学理观点和裁判观点，故建议消防执法部门在处理“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，是否可认定为新的违法行为”问题时，慎重为妙。实际上——《消防法》第六十条第一款第（七）项规定：“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（七）对火灾隐患经消防机构通知后不及时采取措施消除的。”——似乎更适合用来做第二次处罚。另外需注意的是，对未被处理的部分连续违法行为进行查处是并不违反一事不再罚原则。因此，个别消防总队法制审核会议纪要所明确的“对逾期未改复查发现的，应按照原案由继续处罚”的激进意见存在一定的法律风险。