善用检察监督制度，维护不动产登记的权威性

【编者按】

本文系师安宁律师发表在自然资源部主管的《中国不动产》期刊中一篇实务性专栏文稿，原载于《中国不动产》2023年度第7期。

本文通过对最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉的一个行政检察监督案例的解析，不仅解读了案件本身的法律争议与法律适用问题，而且向读者重点宣介了“善用检察监督制度”的独特司法价值问题。

在最高人民检察院的主导下，以“四大检察”和“十大业务”板块为代表的法律监督主渠道已经获得了显著发展成效。当前，在应勇检察长的领导下，最高检及地方各级人民检察院正在全力贯彻和追求“高质效办理好每一个案件”的监督原则及监督目标。

我们有理由相信，在人民法院自身的审判监督与人民检察院的检察监督相结合的体系下，我们的“司法产品”的质量一定会越来越向“领跑者标准”前行。

师安宁

北京大成律师事务所高级合伙人、法学博士

原最高法院《人民法院报》“特约法治评论员”及专栏撰稿人

最高人民检察院第十检察厅“控告申诉专家组”成员

首届全国律师电视辩论大赛“优秀辩手奖”获得者

自然资源部《中国不动产》法律委员会委员

全国律协西部培训专家讲师团成员

最高人民检察院特聘首批检察听证员

中国人民大学法学院法律硕士实务导师

期刊目录及正文

正文

善用检察监督制度

维护不动产登记的权威性

文|师安宁

本文解析的案例，是经最高人民检察院依法抗诉后，由最高人民法院提审并作出具有极高指引价值的一宗行政审判监督案。

该案例的典型意义在于，当事人要善用检察监督制度，维护不动产登记状态的权威性。人民检察院可充分行使检察监督工作程序中的调查核实权、检察建议权及提出抗诉权，督促人民法院及有关基层人民政府应当对不动产登记结论的权威性保持谦抑性。

【精品案例】

杨光生因诉杞县人民政府土地行政裁决一案，不服河南高院作出的（2014）豫法行提字第00002号行政判决，向检察机关申诉。最高人民检察院根据《行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第四项的规定，作出高检行监（2016）79号行政抗诉书，向最高法院提出抗诉。最高法院作出（2017）最高法行抗2号行政裁定提审本案。

本案中，检察监督机关通过“调查核实”及对该案的全面审查监督，认为涉案土地证登记的内容明确清楚，有确定的长宽度数据和起止界限，故不应当因争议双方的认识不同而认定涉案土地证登记的内容不明确。同时，建立健全宅基地地籍登记档案的责任在杞县政府、板木乡政府和村委会三级组织。对于该三级组织是否建立完善的地籍档案，并非相对人的义务，亦是土地证载权利人所不能控制的。因此，没有地籍登记档案的后果不应当由宅基地使用人承担。

最高人民法院认为，抗诉机关主张是否建立完善的地籍档案并非相对人的义务及其所能控制，故没有地籍登记档案的后果不应当由宅基地使用人承担，于法有据；抗诉机关进而认为因本案发放宅基地使用证一事距双方争议及政府处理时间较长，在各方提交的证人证言不十分明确，且有些相互矛盾的情况下，应当以土地证书证记载为准。上述观点符合证据认定的法律逻辑。故杞县政府在发证20余年后形成的36号文《关于注销板木乡板木北村四组村民杨光生持有的1986年颁发的宅基地使用证的处理决定》之理由不充分，证据明显不足。

最高人民法院最终作出（2018）最高法行再112号行政判决，撤销了河南高院（2014）豫法行提字第00002号行政判决及原一审、二审判决；同时撤销了杞县政府作出的36号处理决定，从而有力地维护了土地登记效力的权威性。

【法理精解】

本案是一宗以维护不动产登记权威性为目的的成功抗诉案例。本案抗诉的成功，主要取决于检察监督机关充分行使了“调查核实权”等监督工作方式，查明了本案原审程序及河南高院再审程序中所未能查明的重要法律事实，从而有力地支持了该案的抗诉监督工作。

笔者认为，深度学习并依法运用我国的行政检察监督制度和民事检察监督制度，是维护我国不动产物权体系权威性的一项重要法律工作方法。

一、民事与行政检察监督制度的构建与完善

我国的民事与行政诉讼检察监督制度，经历了一个从原则性规定到系统性完善的历程。

1982年民事诉讼法（试行）仅在该法第十二条中有关于“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的一个原则性规定，但由于缺乏配套执行依据，导致从1982年到1991年版民事诉讼法施行前，检察监督制度在我国司法权力运行结构中几乎处于空白状态。原最高人民法院经济审判庭曾于1990年5月22日作出《关于北京龙凤酒厂诉牡丹江市西安钢木门窗厂购销合同货款纠纷案的电话答复》中明确拒绝接受检察监督。1991年民事诉讼法正式颁行后，确立了检察监督的“民事抗诉”制度。1990年10月1日起施行的我国首部《行政诉讼法》虽然亦有关于“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”的规定，但由于行政诉讼法实际上是以民事诉讼法为基础而分离立法的产物，故此时的行政检察监督更多的是参照民事检察监督制度执行。

2012年和2014年全面修改民事诉讼法及行政诉讼法后，民事行政检察监督的范围得到了扩展，以全面监督的复合性制度取代了单一的诉讼类检察监督，从而初步构建起了诉讼监督、程序违法监督、执行监督等制度框架。除抗诉监督外，增设了“检察建议”这一柔性监督机制。

最高人民检察院2013年9月23日通过《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，这是从司法解释的角度第一次构建起了系统性的民事诉讼监督机制。此后，最高人民检察院又发布《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》自2016年4月15日起施行。

民法典施行后，我国的民事、行政监察监督制度更加完善。最高人民检察院分别发布了《人民检察院民事诉讼监督规则》和《人民检察院行政诉讼监督规则》，分别自2021年8月1日和2021年9月1日起施行。至此，我国的民事及行政检察监督制度在“四大检察”结构中具备了更加科学、更加完善并具有高度权威性的特质。

二、现行民事与行政检察监督的制度优势

首先是“全面审查”的监督优势。两部监督规则均明确授权，人民检察院通过抗诉、检察建议等方式，对民事诉讼活动实行法律监督。更为重要的是，两部监督规则均明确规定，人民检察院审查民事诉讼监督案件，应当围绕申请人的申请监督请求、争议焦点等情形，对人民法院民事诉讼活动和行政诉讼活动是否合法进行全面审查。

其次是依法保护当事人合法的监督救济权。在民事监督制度中，授权当事人在人民法院再审审查或再审审理结论作出后2年内，可以申请检察监督。在行政诉讼监督中，当事人申请监督的期限是6个月。因此，当事人及利害关系人应当充分注意到检察监督救济权的时限性。

第三是人民检察院具有依职权启动检察监督的制度优势。尤其在涉及损害国家利益或者社会公共利益的；审判、执行人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为的；当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为的；依照有关规定需要人民检察院跟进监督的以及案件具有重大社会影响等确有必要进行监督等情形的，人民检察院均可以依职权启动检察监督程序。这一制度的另一个优势在于，人民检察院对民事案件和行政案件依职权启动监督程序，不受当事人是否申请再审的限制。

第四是听证审查与询问审查相结合的审查优势。两部监督规则规定，人民检察院审查案件，应当通过适当方式听取当事人意见，必要时可以听证或者调查核实有关情况，也可以依照有关规定组织专家咨询论证。

人民检察院审查民事诉讼监督案件，可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会成员以及专家、学者等其他社会人士参加公开听证，但该民事案件涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定不得公开的除外。

第五是在检察监督中有权开展“调查核实”的独特优势。按照民事诉讼法和行政诉讼法的规定，人民法院进行的再审审查程序中，当事人无权申请人民法院对案件证据进行调查核实，人民法院亦不负有调查核实的法定职责。

但是，在民事与行政诉讼检察监督中，人民检察院因履行法律监督职责的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，且可采取以下调查核实措施非常充分和完备，包括查询、调取、复制相关证据材料；询问当事人或者案外人；咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计；勘验物证、现场以及为查明案件事实所需要采取的其他措施。

三、不动产登记体系中，应当正确认知地籍档案资料与不动产登记结论之间的关系。

本文案例中，杞县政府之所以撤销当事人的土地证，其主要依据是“没有地籍档案”并据此“推定”证载权利人是利用加盖杞县政府公章的空白土地证自行填写的，故认定该土地证来源不合法，并据此作为作出注销本案土地证处理决定的一项重要依据。

但是，最高法院采信了检察监督机构的调查核实结论，查明杞县政府在庭审期间有关涉案村组土地的地籍档案形成于1986年的主张与检察机关反映经调查后形成于1992-1993年的主张存在分歧。最高法院确认，结合抗诉机关提供同时期、同批次其他村民相似格式宅基地使用证等证据，尚不足以支持杞县政府有关当时村民小组不同意给申诉人发证以及申诉人的土地证来源不合法之观点。从而支持了抗诉机构关于不能仅以地籍档案的缺乏而否定不动产登记结论权威性的抗诉主张。

因此，在不动产登记工作及维权事项中，善意运用检察监督制度，申请人民检察院形式调查核实权和各类监督权，是保护自身合法权益且能维护不动产登记权威性的一个重要法律救济方式。

【师安宁律师研究平台】

师安宁 律师受最高法院《人民法院报》的信任与特邀，自2006年8月起，曾在该报多个栏目担任专家撰稿人或特约法治评论员。    

这些专栏先后包括：“疑难点化”栏目、“疑难点睛”栏目、“民商法案例法律诊所”栏目、“经济法眼”栏目、“法眼观世”栏目、“民商视角”栏目、“案例精解”栏目、“实务论坛”栏目、“司法疑难实务问题解析”栏目等。  

2020年度起至今，师安宁 律师受邀担任人民法院报《执行周刊》“实务研究”栏目特邀专家撰稿人，不定期为该栏目撰写涉执行司法实务问题的研究文稿。

除2019年度外，师安宁 律师自2006年度起至今连续或累计为《人民法院报》撰稿长达十三年之久，是主持该报相关栏目或独家担纲该报相关栏目撰稿时间最长的一位专栏作者。    

由于网络信息资料云储存能力的时代局限性，目前人民法院报官网仅能查询到2010年1月1日之后的文章，在2009年12月31日之前的相关文稿无法直接在该报官网查询。

自2015年起，自然资源部《中国不动产》期刊已连续8个年度为 师安宁 律师开设物权与不动产研究专栏，各专栏文章均可通过《中国不动产》官微进行查阅。