行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误，具有依申请或自我纠错的法定职权。

　　杨某某、王某某诉榕江县人民政府林业行政管理案——行政确权决定合法性之司法审查

　　【裁判要旨】

　　行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误，具有依申请或自我纠错的法定职权。当然纠错行为的合法性亦应依法接受人民法院的司法审查。

　　人民法院审查行政行为的合法性，不仅需要审查行政行为的程序要件，同时还需要审查其实体要件，即作出行政行为是否事实清楚、证据充分、内容合法适当。针对本案被诉行政确权决定，行政机关应当向人民法院提供该行政行为经法定程序、听取利害关系人的陈述和申辩、依据充分之证明，否则视为没有相应证据，依法应当承担不利后果。

　　【案号】

　　一审：(2019)黔26行初20号

　　二审：(2019)黔行终1265号

　　【案情】

　　榕江县人民法院1993年作出(1991)榕法民初字第114号民事判决，该判决第一项即聂某某、程某某与张某某、李某某承包共同合伙造的山林一千零二十七点一亩，产权属双方共同共有，应由各合伙人共同分享。2004年，程某某、聂某某将判决确定属自己名下的“摆略坡”356.3亩林木出卖给杨某某、潘某某。据此，2005年，榕江县人民政府为杨某某、潘某某颁发榕府林证字(2005)第00062号《林权证》，该证登记“摆略坡”林地，面积为356.3亩，林地所有权人为古州镇仁育村，林地使用权人、森林或林木所有权人及使用权人均为杨某某和潘某某。

　　张某某不服榕江县人民法院前述民事判决，坚持申请再审并上访。该案经多次审理，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院2008年作出(2007)黔东民终字第213号民事判决，撤销了(1991)榕法民初字第114号民事判决及相关再审判决，认定程某某、聂某某提供的证据不足以证明二人出资参与造林，驳回了二人关于分割林木权属的诉讼请求。2018年，经张某某申请，榕江县人民政府作出《关于撤销古州镇大十字社区杨某某、潘某某“摆略坡”榕府林证字(2005)第00062号林权证的决定》(榕府发[2018]11号，以下简称11号处理决定)。杨某某、王某某(已故潘某某之妻)不服，诉请撤销11号处理决定。

　　【审判】

　　贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院一审认为，榕江县人民政府作出的11号处理决定，未将林地所有权人古州镇仁育村列为当事人，诉讼过程中亦未能提交其已通知林地所有权人古州镇仁育村作为当事人参与行政处理程序，保障其相关陈述申辩权利的证据，迳行将古州镇仁育村享有的该林地所有权予以撤销，属遗漏当事人、事实不清、证据不足，应予撤销。判决：撤销11号处理决定。

　　张某某不服，以人民法院生效判决确认林权属其所有且撤证行为对古州镇仁育村不产生影响为由提起上诉，请求撤销一审判决。

　　贵州省高级人民法院二审认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，榕江县人民政府应当提交证据证明其作出11号处理决定事实依据充分、程序合法。其未能提供证据证明作出该行政行为经过法定程序、听取利害关系人的陈述和申辩，应当承担不利后果。二审判决：驳回上诉，维持原判。

　　【评析】

　　一、遵循程序正当与实体合法，审慎自我纠错

　　坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，对于违法、不当或由于事实依据变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有依申请或自我纠错的权力和职责。目前，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为等方式。但基于行政行为的公定力和确定力，行政机关不得随意改撤原行政行为，其对原行政行为的纠错应当足够审慎，严格遵循程序与实体的合法性。结合本案，榕江县人民政府撤销原林业行政登记，应当事实清楚、证据充分、内容合法适当，并遵循公开、公平、公正的原则，听取行政相对人的陈述和申辩。行政诉讼中，行政机关亦应当对行政行为程序与实体的合法性积极主动提供证据以供人民法院司法审查，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定。

　　二、依法行使撤销权，兼顾信赖利益保护和比例原则

　　林地权利一经登记发证，即具有确定力和执行力，产生权利推定与信赖保护的法律效果。故行政机关基于法定事由启动多年前颁证行为纠错之程序，还需综合考虑当时颁证的依据、程序以及当事人多年来对涉案林地的管护与投入等因素。考虑相对人的信赖利益保护，衡量撤销林权登记造成各方利益损失大小及行政纠纷的实质化解，在林地权属未臻明确的情况下，避免简单的“一撤了之”;确需撤销的，要坚持比例原则，把握好全部撤销与部分撤销的关系。结合本案，在林地所有权无争议的情况下，行政机关未予审慎审查即对林权登记一概撤之，扩大了纠错范围，使林地所有权处于权属不明状态，受利益驱动，可能衍生新的争议，增加纠纷实质化解的难度。