关键词：部族统治与法术
清朝的行政制度和政府机构大体沿袭明代，之所以单列一章来讲，是因为清朝的国家政权主体是比较特殊的，可以说跟秦汉以来各个朝代都不一样。这个中国古代最后一任王朝，因其自身的特殊性，而无意中拓展了传统国家政治新的层面，即部族统治制。
清朝统治者崛起于白山黑水之间，属东北女真的一支，称建州女真。自两宋以来，女真与蒙古一样，都对中国政治和版图实施了难以估量的影响力。两宋时期的女真建立了金朝，并攻陷开封灭亡北宋，然其最终为蒙古所灭，丧失了入主中原的千载良机。
大约五百年后，当这一机会再度摆在眼前时，女真人显示了政治上远超祖先的智慧与成熟。
首先，极力拉拢蒙古各部，促进满蒙联合，而这种联合，不仅仅只是政治上的合作，而是通过不断强化的通婚制，最终使满蒙两个部落融为一体。满清立国之后，历朝皇后以及皇帝最重要的嫔妃，均来自于漠北草原的蒙古贵族，历代皇帝的身体里，至少都流淌有一半蒙古民族的血液。也可以说，满清将天下一半的股权无偿赠送给蒙古，从而换取蒙古人真正的支持和彻底的利益捆绑。王朝的皇帝们坚定不移地执行这一国策，应该来说，一方面是出于对祖先失败的深刻反省，另一方面是出于对大漠民族源于骨子里的恐惧。
其次，极力笼络汉人精英阶层，面对这样一个幅员辽阔，人口亿万并传承数千年的汉族国家，满清人在骨子同样是极其恐惧又自卑的。实现国家的统治必然要依靠汉人，然而“非我族类，其心必异”的道理大家都懂，所以，同化汉人成了唯一建立信任的手段和方式。与对待蒙古不同，这些同化的汉人被称之为“包衣”，在这个身份确认的前提下，给予一定程度的政治权利，并以汉族“包衣”为核心，参照满州军制建立“汉三旗”。
综上所述，满洲人就如同一个政治掮客，出于对自身实力清醒的认知，在掌控这个庞大中华帝国的道路上，先是拉拢最大竞争对手蒙古为大股东，后又吸收高级管理人员汉人进行股权激励，最终以蛇吞象般不可思议的方式，构建了满清王朝的政治版图。
如果从法理上纵观历代政治中的国家属性，先秦时期，国家的所有权归天子和贵族所有；自秦汉始，国家独属于皇族，皇帝在国家治理的过程中渡让一部分假性所有权给官僚集团；至清朝立国，满清贵族通过一系列股权运作，确立了以满洲、蒙古、汉包衣为主体的国家所有人制度。
这个制度有以下几个明显特征：
第一、血缘特征，即满汉不通婚，这是历史上常见于少数民族部落的一种民族隔离政策，目的是为了保证其血统纯正。这种制度并不以法律作保障，而是通过显性的政治经济权利而使受益人自觉产生文化认同，同时出于对异族的防范和恐惧心理，而在实际生活中更加剧了这种隔离。满洲、蒙古族、汉包衣之间的通婚，实际又将传统意义上的民族部落衍变为政治部落，由满汉之别衍变为旗民之别，在旗与否，是一种明显的政治身份。
第二、权力特征，清朝的行政机构基本与明朝一致，但在设置上又有明显不同。中央政府之内，照例由皇帝统领六部，但六部的正副职务皆有满汉之分，有满尚书汉尚书，满侍郎汉侍郎，双方职务和行政级别一致，但实际行政权都在满人手里，汉族官员只相当于高级幕僚。地方上，通常我们称之为封疆大吏的巡抚、总督均由满蒙旗人担任，汉族官员只能充任一些无关紧要的具体行政职务。这种情况，直到太平天国运动，湘、淮两大政治军事集团崛起后才有改变，亦代表着清朝部落统治崩塌的开始。
第三、人才选拔特征，清朝皇帝在官员选拔和任用上采取了一种并轨制。对于汉人，承袭前朝的科举制度，乡试、会试、殿试三级选拔官员，而对于部落之内，却借用了汉武帝时期的察举制，满蒙及汉三旗的官宦子弟，由部族推荐，内务府择优选为御前侍卫。御前侍卫名义上是一种职务，实际却是一种政治身份，类似于汉朝的郎官，清代的朝廷重臣，必须是御前侍卫出身，譬如历史上有名的权臣明珠、索额图等皆属于此。
综上我们可以看出，清朝是私政权而非公政权，对于占人口绝大多数的汉人来说，是不具有国家意识和概念的。这样我们就很容易理解，为什么清末国家遭受外敌入侵和内部颠覆严重危机的时候，绝大多数的平民和士大夫都表现出漠不关心的态度。这与汉唐以来的国民性相去甚远，这里必须要澄清一个问题，即中国人的民族性并不是麻木不仁，过去这种批判是狭隘的，是没有辩证地看待问题本质的错误认知。清王朝自始至终并没有赋予政权以国家性，赋予人民以国民性，在长达两百六十余年的统治中，始终是以满蒙部落心态自居，而在这种不断深化的隔阂中，被无限剥夺政治权利的中国人，逐渐进入一种群体无意识状态。这是满清王朝对中华传统文化最大的篡改和损害。
在行政构建上，鉴于明朝失败的教训，清朝虽有内阁但无内阁首辅，内廷亦不再设置司礼监，禁止教习太监文化。搬掉了这两块大石头后，皇权不再受到任何势力的虢夺，但皇帝的工作量明显繁重起来。内阁仍司票拟之职，但票拟的组织、论证、审阅、核发工作全由皇帝一人承担，故有清一代的皇帝，可以称之为中国历史上最勤政的皇帝群体。一方面清朝对皇子储君的教育异常严厉，另一方面则是这种君权相权集于一体的制度所造就。
清朝的行政劳模雍正皇帝，于此种绝望之中权宜性地设置了一个临时机构“军机处”。“军机处”顾名思义是协助皇帝处理军事指挥事务的，起因是雍正时期西北延绵不断的边患。由于战争的特殊性，需要在军事决策上高效简洁，皇帝从文华、武英、文渊三殿挑选精干的内阁学士，统一入驻南书房，协助办理军国大事。后来这种方式就变成定例，军事之外，全国政事也由军机处统一发出，入选军机处的阁臣，被称为军机大臣，人数较明朝的内阁更少，但兼具明代内阁和司礼监双重职能，是清代百官之首，这里可以看出，相权又开始复苏。
军机处代发的皇帝指令，称之为“上谕”，带有明显的军令色彩。既然是军令，自然兼具一定的保密性，无关人员不得知晓，更不需要各级各部门副署盖印。唐宋以来，凡皇帝诏令，必须有中书省签章，门下省副署，否则下发到地方，地方政府可以以法统不符而视为伪诏并拒绝执行。到了清代，则只需要皇帝私章即可，国家公器沦为皇帝私人行为，法统俨然不复存在。
“上谕”分为“明发上谕”和“寄信上谕”两种。“明发上谕”的内容无关痛痒，类似于新闻联播，各级臣民知晓即可，“寄信上谕”才是皇帝发出的行政指令，只有收件人可以看，其他各部门皆无权查阅。譬如寄给安徽巡抚的“上谕”，各部尚书不能看，两江总督也不能知晓内容。把行政指令搞成军事机密，这就完全形成了一种秘密政治，皇帝可以越过所有部门与任何官员单线联系，公事私人化，使政治完全变成一种法术，是清朝统治者的一种权力恶意。
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