本报见习记者 赵征南
建设新型小城镇，是我国城镇化建设中的重要一环，不仅可以缓解大城市和特大城市的人口和经济压力，还可以为农民就地、就近创造更多的就业岗位，实现农村富余劳动力的就地转移。一方面，它可以优化农村经济结构，解决农村的空心化和农民的老龄化，增加农民收入，扭转乡村凋敝的趋势；另一方面，还降低了农村人口盲目涌入大中城市带来的风险，缓解了大中城市人口集聚的压力，具有十分重大的意义。
日前，本报记者 走进浙江、江苏等地，采访有关小城镇建设的不同模式。在浙江丽水市云和县，当地结合自身山区实际，适时提出了“小县大城”战略，推进“下山转移”，使农民向县城集聚、向市民转化。在江苏江阴新桥镇，农村人口集中在镇区居住，享受同样的公共服务。
本报记者还关注到，小城镇建设仍不可避免地遇到政策、法规、体制和机制等方面的掣肘。如何消除这些障碍，将成为今后进一步推进小城镇建设的重点。
37岁的阙明香觉得现在的自己根本不像一个典型的云和农民：住的是三室一厅、107平方米的商品房，冰箱、电视、空调、电脑一应俱全；在玩具厂上班，和在丽水工作的丈夫加起来月收入4000多元，除去生活成本还能结余近1000元；14岁的儿子和城镇户籍的小朋友一样，在县城的云和二中读初一，她希望儿子将来中考能考上县里最好的云和中学。
“我现在不种田，只想努力工作，让小孩好好读书，将来有出息。”阙明香是云和县3万多名下山转移农民中的一员，她的话代表了大多数下山农民的心声。
2001年，云和县经过长期思考，放弃了过往“村村点火、户户冒烟”的老路，实施了“小县大城”战略，让山区农民下山转移。如今，全县74%的人口、90%的农业、92%的学生集中在县城，县城面积从3.62平方公里拓展到6.3平方公里，城镇化率达63%，比2000年高27.8%，甚至高于浙江省平均水平。这一发展模式成为“2012中国十大社会管理创新”典型案例，有望在欠发达山区推广。
过去，去县城买东西当天回不了家
端午前夕，一轮强降雨席卷我国中东部地区，要在前些年，阙明香又该接到转移到高地的通知了。丈夫的老家在库北担布坑村，“就是山脚下的一个大坑，一下大雨山涧暴涨，样子很吓人的”。库北离县城非常远，县城人常恐吓孩子：“要是不好好读书，将来就把你送到库北去。”曾经，阙明香去县城买东西要先走一小时山路，等船、坐船过云和湖又要一小时，而后再坐一小时汽车，等到买完东西打算回家时已经没有船了，只能住在亲戚家，第二天再回去。
2006年，她搬进了普光小区的农民公寓。普光小区是“万名农民下山转移工程”中最大的转移安置点，于2006年建成，可容纳4000余人。当时这里的市场价是3000多元/平方米，而转移农民买房仅需1650元/平方米的成本价。小区在建设时秉承“统一征地、统一审批、统一规划、统一设计”的原则，全程公开透明。有没有机会买到房，同样面积买到哪一套……这些都需要经过“摇号”。
当年“摇号”时坐镇现场的云和县县委副书记王新荣清楚地记得，那天县体育场一下子涌入了9000多人，为了957套住房的购买资格赌赌运气。他当时完全没想到会来这么多人，因为这是第一次商品房转移安置，过去都是农民花钱买下地皮再花钱盖房。可时间久了，地皮逐渐减少，政府开始实施商品房模式。“过去他们要的不是一套，而是‘一直’（当地农民土话，一直等于56平方米），有了地才下山自己建房，这是根深蒂固的农村观念。”故而，当时政策传达时无人问津，王新荣和县委工作人员便挨山挨村地做思想工作。到了后来，农民觉得下山之后生活会更好，主动求购县城商品房。“可能时间长了，农民的观念在向市民转变，不求有‘自己的地’，只求有‘自己的房’。”王新荣说。
摇不到号的农民也不用担心，在下山转移的要求得到批准后，他们可以购买县郊的房子。云和实行的是分层次梯度式转移，即整村搬迁和零星搬迁。其中，有钱、有能力的往县城转移；一般的往中心镇转移；差一些的可以转移到中心村；无条件的老人、残障人士可以在安置小区内建造的简易房中租住。
对于阙明香这类来自高远山区、库区、地质灾害点的农民，县政府实行优先转移。在第一轮购房资格“摇号”时，阙明香就不用参加。当时她家里只有5万元积蓄，政府按照每人8000元的标准补助她4万元，再向亲戚朋友借11万，阙明香凑齐了20万元的买房款。
建成一条完整的培训网络
将四瓣扇形的木制零件用麻砂贴拼在一起，变成一个红彤彤的“大苹果”，阙明香完成这一过程仅需12秒。阙明香现在在位于云和老工业区的童趣工艺品有限公司工作，这样的重复劳动她一天要做1500次以上，每天能赚70元左右，“工作量是计件的”。云和大力发展劳动力密集型产业，木制玩具厂是其中的主力。这些产业基本分布在县城新、老两个工业园区，吸引了2万多下山转移农民就业。
对于工作的岗前培训，云和已经建成了一条完整的培训网络。从乡村到农业综合开发办公室，从小区到职业技术学校，这几年每年接受培训的农民工达1万多人。云和县农民培训中心位于普光小区内，曾任云和县农业局党组书记的中心主任毛荣理年逾七旬，他告诉记者：“农民的根本需求就是赚钱，增收的根本方式就是培训。”如今，培训中心办得风风火火，“云和师傅”培训已经成为了一个劳务品牌。2012年，培训获国家“阳光工程”奖励、浙江“千万农村劳动力素质培训工程”奖励。
云和非常重视异地开发者的保障。云和共有农民9万多人，其中农村总劳动力为61982人，已经实现下山转移的有39808人，其中1万多人从事异地综合开发工作。在云和政府的文件里，在外的农民工被称为“异地开发人员”，而非外出务工人员。云和在全国有6个异地开发联络处，56个联络站，毛荣理每次培训前都主动把手机号留给农民，有问题可以直接打他手机。他告诉记者一个故事：大湾乡农民张明苍在湖北省谷城县五山镇种植菌菇，曾经遭遇纠纷，当地人让他打电话给妻子要求汇3万元“赔偿金”。联络站获悉之后，大湾乡领导连夜赶赴现场。5天后，毛荣理带着20位时任县领导赴鄂帮张明苍解决纠纷，要回了3万元。“现在，云和人在外地工作都很安心，腰杆子硬。”毛荣理说，农民工问题不能仅仅依靠作为劳务输入地的大城市来解决，劳动力输出地也有义务参与进来，做好后勤保障工作。
在公共服务、社会保障均等化方面，云和于2004年全面实施 “同城同待遇”政策。规定农民工只要提供进城就业半年以上的工作合同，子女就可安排在县城读小学和初中，取消借读费，在缴费标准、评优、升学等方面与县城学生一视同仁。“乡下学校条件差，下山更是为了孩子。”阙明香自己不识字，要是在农村读书，没人能帮孩子指导功课。现在，她家有了电脑，周末还可以带孩子参加补习班，“孩子的学习并不比县城的孩子差”。
不过，阙明香们依然是农村户籍，受此影响，部分山上农民如果想自发到城郊购买农村房屋，“两证”（即《中华人民共和国国有土地使用证》和《中华人民共和国房屋所有权证》）问题难以解决，这在一定程度上制约了农民进城。在医疗保险上，农民参加“城乡医保”（即“新农合”），市民参加“城镇医保”。农民每年交130元，报销比例为75%，10万封顶，余下款项进入医疗救助阶段；市民每年交1253元，报销比例在83%-92%之间，28万封顶，余下进入医疗救助。当地一位官员认为，“城乡医保”对农民来说并不吃亏：报销比例稍小，可交的初始费用也少，“有的农民就很欢迎‘城乡医保’”。
“即使农民可以完全享受跟市民一样的待遇，他们或许也不会选择城镇户口，因为农村户口还有土地。”这位官员说，如何让农民真正转化为市民，并满足大多数人的意愿，云和仍在探索。
最难的还是土地流转置换
2000年，丽水市提出了建设“小康县”的口号。云和县委经过讨论后认为，让80%的村个个“小康”无异于天方夜谭。云和“九山半水半分田”，山多地少，村多人少，交通不便，而县城有28平方公里的盆地，资源相对丰富。
于是，县委决定实施“小县大城”战略，需以县城为核心，让农民下山，通过规划使人口集聚、资源集聚、产业集聚，实现以城带乡、城乡互动。
王新荣曾任农办主任两年，2010年开始担任分管农业的副县长，是个不折不扣的农业通。他认为，“小县大城”的重点是“下得来、稳得住、富得起”，而最难的则是土地流转置换。
根据“占补平衡”的原则，农民下山征用的耕地必须在县内找到同等规模的宅基地进行复垦。下山政策刚开始推行时，很多下山的农民虽然当初根据《土地管理法》中“一户一宅”的原则签订了拆旧协议，可住进新房后他们不愿拆，有的房子里还住着老人。政府对此很为难，因为不拆就意味着拿不到新的建设指标，无法建造新的下山安置小区。同时，还有个别农民在农村有房子，将安置的房子转卖赚钱，这对那些拆除旧房的农民来说不公平。后来，政府采取了“拆旧后交付钥匙”的方式，较好地解决了这一问题。
云和县在推进下山转移过程中，早在2001年就对农村集体土地流转作了大胆的探索，规定下山转移安置小区的建设用地，可通过下山转移与建设用地所在村双方村委和户主协商，相互置换宅基地、耕地的途径解决。比如，处于海拔700米高山的拓园村就通过以多换少的形式，与山下的贵溪村置换土地，在距县城仅2公里的公路边建起了拓园新村，使全村228人全部实现“下山梦”。这种方式简化了征地、审批、出让等环节，极大地节约了下山成本。
截至目前，跨村置换还处于试验阶段。王新荣说，《土地管理法》仅仅允许同村调剂，不允许跨村置换，“现在丽水正进行这方面的改革试点工作，预计5年内完成。改革依旧面临法律上的障碍，这种限制理应被放开。”云和县国土资源局副局长潘孙伟进一步指出：“虽然《土地管理法》没有允许跨村置换，但是也没有禁止，现在浙江、广东很多地区都在进行大胆探索。”
云和将继续坚持6任县委书记一直推行的“小县大城”战略，进一步消除依附在户籍制度上的制约因素，还要改革土地流转制度、林权制度、整存搬迁等，同时引入民间资本参与城市建设。未来，云和还准备向“小县名城”转型提升，积极打造“产业名城、童话名城、文化名城、生态名城、幸福名城”。
