需要基于中长期视角，来建立推动地产行业存量风险化解与持续健康发展的长效机制，而建立中国住宅政策性金融机构
文/任涛 澳门国际银行总行发展研究部副总经理，国家金融与发展实验室特聘研究员
在“房住不炒”的大前提下，地产行业销售端的低迷以及地产行业当前所面临的困境可能会呈现中长期特征。特别是，尽管地产行业支持性政策不断出台，但地产行业面临的风险仍在持续暴露中，“保交楼”问题依然比较突出。为此，需要基于中长期视角，来建立推动地产行业存量风险化解与持续健康发展的长效机制，而建立中国住宅政策性金融机构，则可以被视为构建这一长效机制的有效尝试，且目前看其必要性正不断上升。
（一）建立中国住宅政策性金融机构本身的提法并不新鲜
早在2013年11月，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中便明确提出“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构……健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。不过，随后四年左右的时间里，住宅政策性金融机构鲜有再被提及。
2018年3月，国家发改委在《关于2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提出“改革住房公积金制度，研究设立国家住宅政策性金融机构，建立健全促进房地产市场平稳健康发展的长效机制”，这是第一次以官方文件的形式提出将设立住宅政策性金融机构作为住房公积金制度改革的方向，也使得沉寂许久的“住宅政策性金融机构”再次成为市场讨论的焦点，多次被提及。例如，
2019年1月，《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》便提出“支持在雄安新区设立住宅政策性金融机构，探索住房公积金制度改革”；2019年9月，住建部官网转载《中国建设报》文章《住房公积金我：支持职工住房消费》，明确提出“要改革住房公积金制度，研究设立国家住宅政策性金融机构，这为住房公积金我制度改革提供了根本遵循”。
总的来说，中国住宅政策性金融机构的提法并不新鲜，且基本和住房公积金制度改革放在一起阐述，被视为住房公积金改革进程中的一个可选路径。
虽然住宅政策性金融机构自提出以来并未有实质性进展，但实践中已有一些和住宅政策性金融机构相关的市场主体进行了初步尝试。
2014年4月，国务院常务会议明确提出“由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设”。同年6月，原中国银监会同意筹建国开行住宅金融事业部，专司全国棚户区改造及相关城市基础设施业务，一定程度上承担了住宅政策性金融机构的职能。不过，略有不同的是国开行住宅金融事业部仅聚焦于棚户区改造和基础设施建设领域，且带有典型的阶段性色彩、承担着特殊的历史任命，和政策性金融机构所承担的中长期使命在定位上并不一致。
截至2021年，国开行棚户区贷款余额已经降至29243亿元，回到3万亿元以下，已经是连续两年趋于下降，标志其历史使命已基本完成。
资料来源：国开行与中国建设银行历年财报
事实上，除国开行住宅金融事业部外，成立于2004年2月的中国德住房储蓄银行则可被视为住房商业银行（非政策性）的另一个尝试。中德住房储蓄银行由中国建设银行（持股75.10%）和德国施威比豪尔银行（持股24.90%）合资组建，其开展的住房储蓄业务与商业按揭、住房公积金共同构成三大个人住房融资模式。中德住房储蓄银行主要基于“自愿加入、先存后贷、固定低息、政府奖励”的运作理念，来满足客户远期住房信贷需求。不过，目前中德住房储蓄银行的体量仍比较小，作业范围仅限天津、重庆、大连和济南等部分地区，尚无法承担全国大规模的住宅政策性金融职能。例如，截至2022年6月底，中德住房储蓄银行的总资产仅为344.93亿元、上半年实现净利润仅为0.51亿元。
（一）当前及未来很长一段时期，地产行业在畅通国民经济循环及推动高质量发展进程中均将持续居于重要地位，但是当前地产行业的困境仍比较突出，且仅靠市场力量无法真正修复，在纾困地产行业、推动保交楼、防范化解金融风险以及推动地产行业良性循环健康发展方面，住宅政策性金融机构能够更好兼顾并发挥政府和市场的双重功能，弥补市场失灵。
与此同时，2013年以来住宅政策性金融机构多次被提及但始终未进一步的最大障碍是，高层一直认为住宅政策性金融机构可能会在某种程度上放大投机者炒房情绪或预期。但和过去相比，受市场预期极度悲观、情绪异常低落等影响，目前地产行业的矛盾已不再是房价上涨，而是风险化解。这意味着，制约住宅政策性金融机构的最大障碍实际上已经不存在了。
（二）笔者认为，当前成立住宅政策性金融机构，至少有以下几点好处：
1、借助国家信用托底的住宅政策性金融机构，可以弥补当前地产行业存在的一些失灵问题，改变市场对地产行业的低迷预期，助力地产行业良性循环和健康发展。
2、解决住宅金融事业部与住房公积金在融资功能之间的分割问题，通过统一的国家住宅政策性金融机构，能够更好履行统一监管职能，使地产行业投融资两端更好结合起来，同时也能在一定程度上解决住宅金融事业部与住房公积金的诸多历史遗留问题。
3、借助统一的国家住宅政策性金融机构，能够有效缓解目前全国范围内的问题楼盘困境，推动问题楼盘尽快复盘动工，缓解社会问题，化解潜在风险。
4、通过统一的国家住宅政策性金融机构，能够在“房住不炒”的总基调下，尽最大可能避免因“一城一策”所带来的乱象可能加剧问题，以全国统一的步伐申通地产行业良性循环，确保宏观经济与社会稳定大局。
5、由于当前的公积金贷款与一般商业银行个人住房贷款，其所覆盖的人群大多具有中高收入特征，对于新市民等低收入群体的住房需求，靠公积金贷款和商业银行个人住房贷款难以支撑，这方面的不足显然可以通过国家住宅政策性金融来弥补。
（一）从目前已有的实践来看，目前许多国家已经构建了具有自身特色的政策性住房金融机构模式，如美国的两房模式（即房地美与房利美模式）、德国的互助储蓄银行模式、新加坡的组屋制度模式、日本政府主导下的住宅金融公库模式以及韩国的国民住宅基金模式等几种，这些为我国设立住宅政策性金融机构提供了基本借鉴。
其中，美国的两房模式可以概括为政府为银行提供流动性支持、为中低收入群体提供信用担保并鼓励个人住房贷款资产证券化的政府提供信用背书模式，德国的互助储蓄银行模式则采取存贷挂钩的低息贷款模式，新加坡则采取强制缴储的中央公积金模式。
（二）当然，中国需要结合自身特色和现状，把已经成立的国开行住宅金融事业部架构、个人住房公积金制度结合起来，避免重起炉灶的同时，有效解决国开行住宅金融事业部、住房公积金等在现有住房领域的割裂与投融资缺位问题。
（三）考虑到，中央对国家住宅政策性金融机构的设立主要基于住房公积金制度改革，因此在模式选择上，应充分结合我国个人住房公积金现状。公积金被视为我国住宅政策性金融的主要供给者，但目前我国住房公积金管理机构职能定位为事业单位，缺乏相应的投融资渠道，各地区的住房公积金归集覆盖面、缴存率等存在显著差异，而住房公积金贷款、结算等金融属性的业务则需要借助商住房公积金管理委员会指定的商业银行（主要为工行、农行、中行、建行和交行等）才能实现，使得各地区对住房公积金制度改革的呼声越来越高。
（四）为此，将我国现有的住房公积金制度从基本公共服务领域剥离，改制为住宅政策性金融机构，利用其现有资金、政策、人员等优势，弥补传统商业银行个人住房贷款和公积金贷款的不足，具有重要意义。具体看，根据《全国住房公积金2021年年度报告》，截至2021年底，全国共设有全国共设有住房公积金管理中心341个、未纳入设区城市统一管理的分支机构 115 个、全国住房公积金服务网点 3416 个、全国住房公积金从业人员 4.51 万人，完全具备转制成为国家住宅政策性金融机构的条件。
（四）初步的想法是，可以考虑由中央独立出资或各地住房公积金管理中心合资成立国家住宅政策性银行，为居民购买住房提供优惠低息贷款，同时整合现有的国开行住宅金融事业部架构与个人住房公积金制度。具体看，
1、国家住宅政策性银行的资金来源主要由个人住房公积金贷款、发行政策性银行金融债券、资产证券化、财政注资、中国人民银行借款、REITs等部分构成。
截至2021年底，全国住房公积金年末缴存余额和贷款余额分别达到8.19万亿元和6.89万亿元，全年缴存金额和提取金额则分别达到2.92万亿元和2.03万亿元，也即在不考虑到发债的情况下，仅靠住房公积金贷款证券化便可以带来相当可观的资金增量。
2、国家住宅政策性银行的资产投向主要包括发放低息个人住房贷款、认购个人住房贷款ABS。通过这种方式，可以将委托商业银行发放的住房公积金贷款业务转移至国家住宅政策性金融机构身上，同时还可以通过将个人住房公积金的缴存余额和贷款余额之间的差额部分投资商业银行个人住房贷款ABS的方式来赚取一定息差，并以国家住宅政策性金融机构的名义统一实施住房公积金贷款的资产证券化。
3、将国开行住宅金融事业部迁移至国家住宅政策性金融机构，并以国家住宅政策性金融机构的信用发放具有国家信用的住宅金融债券，用于棚户区改造、基础设施建设以及收购问题楼盘。同时，中国人民银行还可以以借款的方式向国家住宅政策性金融机构提供低成本中长期资金，来推动问题楼盘的收购与后续的风险化解。
显然，上述提及的模式在推进过程中会存在不少障碍，如需要解决协调的事情比较多、成立新的国家级住宅政策性银行需要突破较多的跨部门利益与决策流程、从根本上变革现有的住房公积金会涉及到较为复杂且分割的地方利益以及新成立的国家住宅政策性金融机构可能会存在一定政府隐性债务风险与道德风险等等，这些均是后续需要重点考虑的问题。
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