基本情况
2020年11月29日，申请人自称因生活需要至“XX超市”购买“美国粟米粒”1件，实际支付10.9元。执行标准：Q/CAACOOO1S，生产日期20201022，保质期12个月，生产许可证无，净含量400克。申请人认为其购买的“美国粟米粒”符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》第2.1条的规定，认为该产品属于预包装食品，但该产品没有生产许可证编号，也未标注营养成分，违反《中华人民共和国食品安全法》、《预包装食品标签通则》的相关规定。申请人于2020年12月5日向被申请人投诉举报，要求被申请人依法对“XX超市”作出行政处罚并奖励申请人。被申请人在接到投诉举报后，依法对“XX超市”进行了现场检查，认为申请人举报的“美国粟米粒”采用速冻工艺，但性质上还属于初级农产品，生产该类食品无需食品生产许可证，并且根据GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》的有关规定，“美国粟米粒”是属于冷冻生鲜食品中的生蔬菜范畴，不列入强制标示营养标签的预包装食品范围。前述事实，有申请人提交的《举报函》、“美国粟米粒”照片2张，《浙江增值税电子普通发票》1份，《不予立案告知书》（绍虞市监百举回字[2020]7-7号）和被申请人提交的《现场笔录》、《关于上海XX食品工业有限公司生产速冻初级农产品无QS证的证明》、《国家质量监督检验检验总局司（局）函》、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》等证据予以证实。
双方意见
其于2020年12月2日向被申请人书面邮寄一份关于浙江XX超市有限公司上虞分公司销售“美国粟米粒”的举报材料，被申请人于2020年12月22日作出《不予立案告知书》（绍虞市监百举回字[2020]7-7号）申请人认为该“美国粟米粒”属于包装食品，且被纳入生产许可范围。根据GB7718-2011《预包装食品标签通则》第2.1规定以及涉案产品执行标准：Q/CAAC001S第5.1条产品标签应符合GB7718和其他相应法律法规的规定，营养标签应符合GB28050的规定，包装储运图示标志应符合GB/T191的规定。涉案产品属于预包装食品，但未标注生产许可证编号、营养成分表。根据《预包装食品营养标签通则》第七条，涉案产品不属于豁免强制标示营养标签的预包装食品，涉案产品无生产许可证编号、无营养标签违反《GB7718预包装食品标签通则》以及《食品安全法》的相关规定。
申请人认为“XX超市”销售无生产许可证编号、无营养标签的产品应当依照《食品安全法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》的有关规定予以处罚。被申请人应当依法处理消费者的投诉举报，保障产品质量申诉举报途径的畅通，这是被申请人的法定职责。然而，被申请人在接到投诉举报后，不愿意履行依法行政的法定职责，作出了不予立案的错误决定。前述事实，有申请人提交的《行政复议申请书》、申请人身份证复印件、《举报函》、“美国粟米粒”照片2张、《浙江增值税电子普通发票》1份、被申请人作出的《不予立案告知书》（绍虞市监百举回字[2020]7-7号）等证据材料予以证明。
被申请人绍兴市上虞区市场监督管理局答复称：
一、其处理举报事项事实清楚。被申请人于2020年12月5日收到申请人的《举报函》，于2020年12月16日对“XX超市”进行了现场检查，在现场发现了申请人举报的“美国粟米粒”（生产商：上海XX食品工业有限公司），经向生产商上海XX食品工业有限公司核实：其生产的“美国粟米粒”采用速冻工艺，但性质上还属于初级农产品，生产该类食品无需食品生产许可证。为此，上海XX食品工业有限公司提供了上海市质量技术监督部门出具的证明材料以及国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司出具的《关于速冻初级农产品生产许可问题的复函》（质检食药函[2011]240号）。根据GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第2.1条，明确预包装食品的定义“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定限量范围内具有统一的质量或者体积标示的食品；GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》明确豁免强制标示营养标签的预包装食品范围7.豁免强制标示营养标签的预包装食品—下列预包装食品豁免强制标示营养标签：--生鲜食品，如包装的生肉、生鱼、生蔬菜和水果、禽蛋等；”以及《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答中“（九）关于生鲜食品、是指预先定量包装的，未经烹煮、未添加其配料的生肉、生鱼、生蔬菜和水果等……”而“美国粟米粒”是属于冷冻生鲜食品中的生蔬菜范畴，故不列入强制标示营养标签的预包装食品范围。
二、被申请人处理举报事项程序合法。2020年12月5日被申请人收到申请人的举报函，经现场检查并核实相关情况后，于2020年12月22日经分管领导审批作出不予立案的决定，并将结果书面告知申请人。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》和《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》的有关规定，被申请人处理举报事项的程序合法。
三、申请人不具备行政复议资格。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号），是根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十条第（二）项的规定，对举报人与行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为是否具有利害关系，进而对举报人是否具有行政复议申请人资格进行的界定。该答复明确规定，举报人是否具有行政复议申请人资格，取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。本案中，申请人沈XX发起的15件举报，其中10份举报信反映其在XX商业有限公司上虞分公司购买的“昧谷翅中”、“昧谷鸡翅根”、“昧谷鸡爪”“泰森冷冻鸡琵琶腿”共四样商品包装未标生产许可证编号；购买的白象荞麦面、白象谷蔬记荞麦面、白象鸡蛋挂面、白象优麦荞麦挂面、白象谷蔬记菠菜面共5款白象挂面及1款“面和居荞麦青稞挂面”产品包装上标注执行标准（标准号）：LS/T3212不符合规定要求；5份举报信反映在“XX超市”购买的“美国杂菜”、“新西兰甜青豆”“六和鸡琵琶腿”、“六和鸭二节翅”、“美国粟米粒”产品外包装未标注营养成分表及生产许可证相关信息。15份举报信均要求被申请人查处并获得举报奖励。申请人的举报行为属于对食品安全违法行为的举报。《中华人民共和国食品安全法》第十二条规定：“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”该法规定的举报，主要是为鼓励个人或者组织向食品安全监管部门提供违法行为的线索或者证据，食品安全监管部门对举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接利害关系，举报人也就不具有申请行政复议的申请人资格。
四、申请人以举报之名，行牟利之实。申请人因举报奖励的诉求无法得到满足后，向上虞区人民政府提起行政复议4件。在2020年12月申请人在浙江XX超市有限公司诸暨高湖路 分公司购买了“创益家家享香菇风味挂面”、“创益鸡蛋风味挂面，”以产品包装上标注执行标准（标准号）：LS/T3212不符合规定，购买“美国杂菜”、“美国粟米粒，”以产品外包装未标注生产许可证，在诸暨XX商业有限公司购买的“白象优麦燕麦面1000g”、“白象鸡蛋挂面800g”、“白象荞麦面350g”、“白象菠菜面350g”、“白象优麦红豆薏米面1000g”、“面和居鸡蛋细园挂面”、“面和居荞麦青稞面”，以产品包装上标注执行标准（标准号）：LS/T3212不符合规定为由提起举报，后对举报回复不服向诸暨市人民政府提起复议，共向诸暨市人民政府提起行政复议8件。申请人在同一时间购买大量同类商品，明显非生活需要，从其举报内容分析，其具有超越普通消费者的食品安全知识，其就同一事项针对在上虞、诸暨的不同主体进行举报，并要求举报奖励，不符合普通消费者生活需要购买商品的习惯，具有通过复议胁迫行政机关让步的主观意思表示，从而获得高额不正当利益。被申请人在行政复议答复时，提交了《行政复议答复书》、绍兴市上虞区市场监督管理局制作的《现场笔录》1份、关于上海XX食品工业有限公司生产速冻初级农产品无QS证的证明、国家质量监督检验检疫总局司（局）函、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》、《不予立案审批表》、《不予立案告知书》、被申请人收到的15份举报函及诸暨市市场监管局收到的8份复议材料等证据。
维持意见
本机关认为，本案的争议焦点是：被申请人绍兴市上虞区市场监督管理局作出的不予立案决定是否合法。
本案中，申请人购买的“美国粟米粒”是否需要标注生产许可证、营养标签，关键在于对其产品性质是否属于预包装食品。本案涉案产品生产企业所在地上海市质量技术监督部门证明“美国粟米粒”虽然采用速冻工艺，但性质上属于初级农产品，不属于食品生产许可范围。同时，根据国家质量监督检验检疫总局司（局）函《关于速冻初级农产品生产许可问题的复函》（质检食监函〔2011〕240号），针对福建省质量技术监督局反映的速冻鱼、虾、蔬菜等产品虽然采用速冻工艺，但性质上还属于初级农产品，该初级农产品不属于食品生产许可范围。根据《GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则》第七条的规定豁免强制标示营养标签的预包装食品包括1.生鲜食品，如包装的生肉、生鱼、生蔬菜和水果、禽蛋等。涉案的“美国粟米粒”属于生蔬菜，在预包装食品的豁免强制标示营养标签范围之内，可以豁免强制标示营养标签。因此，被申请人作出的不予立案决定事实清楚、依据充分、程序合法，本机关予以认可。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定,决定如下：
维持被申请人绍兴市上虞区市场监督管理局作出的《不予立案告知书》（绍虞市监百举回字[2020]7-7号）。
来源：上虞区人民政府网站
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