李策：行政投诉案件中原告资格的本土逻辑与实践反思｜收藏夹
原文出处：“行政法学研究编辑部”公众号。已获转载授权。（注：本文原载于《行政法学研究》2022年第1期“青年论坛”专栏，因篇幅较长，已略去原文注释。）举报投诉人原告资格问题是行政诉讼理论和实践争议的焦点。《行诉解释》第12条第5项认可了投诉人的原告资格，但在理论和实践中仍存在较大的争议，需要梳理并回应。就保护规范理论而言，在实体法和程序法没有规定主观公权利的前提下，诉讼法及其司法解释也可以赋予投诉人原告资格，并可以据此推导出与原告资格相对应的主观公权利；就保护必要性而言，第5项中合法权益的规范功能能够替代保护必要性的适用；就投诉人的定位而言，第5项与司法实践存在冲突，建议将第5项对投诉人的定位由其他利害关系人改为行政相对人。关键词：举报投诉；原告资格；保护规范理论；保护必要性；行政相对人二、作为投诉人保护规范的《行诉解释》第12条第5项三、《行诉解释》第12条第5项对保护必要性的替代功能近年来，涉及举报投诉人行政诉讼原告资格的案件大量出现，成为理论和实践中的焦点。最高人民法院指导案例77号明确指出，“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格”，该案例引发了较大争议。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》)明确认可投诉人的原告资格,其第12条第5项规定:“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第25条第1款规定的'与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的……”但该条在具体适用上仍有分歧；一些法院仍然不承认投诉人的原告资格。既有研究对投诉人原告资格问题大致形成了三种观点：一是从比较法角度，主张依据保护规范理论，收紧投诉人原告资格，只承认有主观公权利的投诉人的原告资格。该观点在指导案例77号发布后十分流行，在《行诉解释》实施后势头大减。二是从实定法角度，主张依据《行诉解释》第12条第5项，较广泛认可投诉人的原告资格。《行诉解释》实施后，由于制定法的权威性，该观点成为了主流。三是从法政策角度，主张仅在部分行政管理领域认可投诉人的原告资格。应当说，既有研究取得了丰硕的成果。但是，既有研究在引入保护规范理论时忽视了我国行政诉讼法及其司法解释的独特功能，导致投诉人原告资格被大大限缩；在探讨投诉人权益的行政诉讼保护必要性时，较少考虑第12条第5项与保护必要性的关系，对国情关注不够；关于第12条第5项中的投诉人是行政相对人还是其他利害关系人，即投诉人的定位问题，司法实践和《行诉解释》发生了严重冲突，既有研究也鲜有探讨。基于对上述问题的反思，本文首先分析保护规范理论以及第12条第5项的独特功能，明确投诉人的主观公权利；其次分析保护必要性及其与第12条第5项的关系，阐明行政诉讼是否有保护该权利的必要性；最后分析第12条第5项对投诉人的定位及其与司法实践的冲突，明晰投诉人究竟是行政相对人还是其他利害关系人。二、作为投诉人保护规范的《行诉解释》第12条第5项保护规范理论是分析法律规范中主观公权利构成的解释规则或解释方法的总称，强调循序渐进的解释准则：首先，当规定行政义务的法律明确规定主观公权利时，则肯定之；其次，法律规定不明确需要解释法律时，不仅要依据规定行政义务的法律规范，还要考虑与该义务相关的整个规范体系和整体制度环境；最后，基本权对于主观公权利的影响不容忽视，其主要功能在于对法律规范中是否包含主观公权利予以合宪性解释（基本权的规范内效果），很多学者还主张在特定情形下公民可以直接以宪法基本权作为主观公权利（基本权的规范外效果）。在“刘广明案”后，2018年《行诉解释》实施前，一些法院开始适用保护规范理论否定投诉人原告资格。《行诉解释》实施后，“为维护自身合法权益向行政机关投诉”成了实践中通常采用的标准，由于制定法的权威性，很多法院径行承认投诉人要求行政机关受理投诉、答复处理结果的原告资格，给行政机关的机构能力带来巨大挑战。这压缩了保护规范理论的适用空间，但仍有不少法院引用保护规范理论来否认投诉人的原告资格。依据《行诉解释》第12条第5项认可投诉人原告资格，和依据保护规范理论否认投诉人原告资格，其争议的焦点在于投诉人原告资格的判断是否要诉诸行政实体法和程序法。前者认为，起诉人符合《行诉解释》规定的条件则具备原告资格，不考虑行政实体法和程序法。后者认为，行政实体法和程序法没有规定投诉人的主观公权利，所以其不能依据《行诉解释》获得原告资格，代表性案例如下：其一，投诉人请求答复投诉处理结果的，不具有原告资格。在单坤芮与北京市市场监督管理局投诉举报告知案中，法院认为，广告法、反不正当竞争法等的立法目的在于维护市场经营秩序和公平竞争环境，而并非维护投诉人单坤芮自身的合法权益。因此，单坤芮与被诉告知单之间，不属于《行诉解释》第12条第5项规定的“与行政行为有利害关系”。其二，投诉人请求查处被投诉行为的，不具有原告资格。在高奎军与南京市雨花台区市场监督管理局工商行政管理行政处罚案中，法院认为，“根据保护规范理论，判断是否存在公法上利害关系的重要标准是行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法……除法律有明确规定和治安管理处罚领域（加害人诉讼）以外，投诉举报人原则上对于行政机关针对违法行为人所作处罚的裁量结论之间不具有利害关系”，故高奎军不具备原告资格。不可否认，保护规范理论有诸多优点，其中最实用的便是明确性和客观性，其可以为利害关系的认定提供可行的判断方法，同时“整个规范体系和整体制度环境”也有利于保持主观公权利认定的开放性。但保护规范理论引入后，法院对法律的解释却相对严苛，使其适用凸显了原告资格限缩的现实效果。这种限缩与《行诉解释》第12条第5项的意旨不甚一致。究其原因，是保护规范理论与我国国情有些许不兼容、不适应之处，需要结合国情进行反思，不少学者都提出了以下三点反思：一是该理论过度依赖法律规范，是典型的“权利法定主义”，而我国的法律储备不足；二是保护规范理论强调的“整个规范体系与整体制度环境”不确定性大；三是保护规范理论重视基本权的规范内、外效果，但我国的基本权利很难发挥此等作用。上述对保护规范理论的评价，相当中肯。除此之外，以保护规范理论认定原告资格的观点建立在主观公权利和诉权相对应的基础上，有主观公权利才有诉权和原告资格，反之则否。但我国的情况是这样吗？在《行诉解释》出台之前，2016年底发布的最高人民法院指导案例77号明确认可了投诉人的原告资格和诉权，但该案例受到了诸多批评，其中最主要的就是价格法等实体法并未规定投诉人的主观公权利，故不应承认其原告资格。这种分歧至少表明价格法等实体法是否赋予投诉人主观公权利很不明确。在此情形下，如果要从国家层面承认投诉人的原告资格、消弭争议的话，有两种路径：一是按照保护规范理论，修改价格法等实体法，明确承认投诉人的主观公权利，这样就可以以主观公权利为基础认定原告资格。二是不修改价格法等实体法，而是修改行政诉讼法及其司法解释，直接规定投诉人的原告资格。从《行诉解释》的出台看，很明显采取了第二种路径。《行诉解释》赋予了投诉人原告资格，也就是赋予了诉权，也就是认可了投诉人的与诉权相对应的主观公权利，但在此过程中，价格法等实体法却未发生涉及投诉人主观公权利的实质性修改。这让笔者不得不思考，到底是实体法规定了投诉人的主观公权利，然后《行诉解释》以此为依据认可投诉人的原告资格；还是《行诉解释》认可了投诉人的原告资格，然后人们才由诉权与主观公权利的对应关系推导出了投诉人相应的主观公权利呢？从2018年之后的案例来看，一方面，在认可投诉人原告资格的案件中，法院认可的依据大多只是《行诉解释》第12条第5项，而很少提及实体法规定了投诉人的主观公权利。另一方面，在部分不认可投诉人原告资格的案件中，法院的理由多还是相关实体法没有规定主观公权利。这些案件虽然对于投诉人是否有原告资格持不同观点，但却有一个共同点，即要么否认实体法赋予投诉人主观公权利，要么避而不谈，总之很少有明确承认实体法赋予了投诉人主观公权利的。理论界对于实体法是否规定了投诉人的主观公权利也多持否认态度，虽然有部分学者持肯定态度，但其论证多限于行政机关的义务，而这尚不足以证成主观公权利。而且，如果认为实体法规定了投诉人的主观公权利，可以直接以此为依据认可其诉权和原告资格的话，那么《行诉解释》第12条第5项的出台也就没有必要了。可见，与其说是实体法规定了投诉人的主观公权利，然后《行诉解释》以此为依据认可其原告资格；不如说是《行诉解释》认可了投诉人的诉权和原告资格，然后人们才由诉权与主观公权利的对应关系推导出了投诉人相应的主观公权利。其实，这种现象并非仅存在于投诉人原告资格领域，相邻权人、公平竞争权人的原告资格问题与此大同小异。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》出台前后，相邻权人、公平竞争权人的原告资格发生了很大变化，但期间相关实体法并未发生涉及相邻权人、公平竞争权人主观公权利的实质性修改。这也说明了《行政诉讼法》及其司法解释对于原告资格和诉权有无的规定，是不以实体法是否规定主观公权利为必然依据的。也就是说，在我国的历史和现实中，主观公权利与诉权（原告资格）并非完全对应，原告资格未必以主观公权利为基础；在没有主观公权利的情况下可以规定原告资格，有了原告资格也可以反推主观公权利的成立。笔者不得不承认上述观点有违法理，但“法律的生命不是逻辑，而是经验”，这种实用主义的观点在我国却有着历史和现实的基础，这种基础促使最高法院制定了《行诉解释》第12条第5项，促使实践中为数众多的法院认可了投诉人的原告资格。基于这种特殊的国情，可以认为，在我国，规定投诉人主观公权利的保护规范，不仅是行政实体法和程序法，还可以是行政诉讼法及其司法解释——只不过需要从诉权和原告资格条款反向推导出主观公权利。如果认为我国行政诉讼法及其司法解释不能产生主观公权利，则会出现投诉人在具体案件中只有诉权和原告资格而没有主观公权利的怪相。这种观点背后的原因可能是我们有诸法合体的传统，对于实体法、程序法和诉讼法并不作十分细致的区分。如早在行政诉讼法制定之初，就有意见认为实体法和诉讼法都可以规定诉权：“虽然食品卫生法等法律没有规定受害人可以起诉，但行政诉讼法是有权加以补充的”。作为实体法和程序法的《行政处罚法》既有实体法内容，如第17条；又有程序法内容，如第63条；还有诉讼法内容，如第7条。既然实体法可以规定诉讼法的内容，那么诉讼法也可以规定实体法的内容，那么将《行诉解释》第12条第5项作为规定投诉人主观公权利的保护规范也就说得通了。行政诉讼法及其司法解释设定主观公权利的方式是间接的，即通过赋予原告资格和诉权的方式间接创设主观公权利。具体而言，有三种类型：一是完全创设型。即行政实体法和程序法没有规定主观公权利，但是诉讼法及其司法解释规定了诉权，由诉权可以推导出主观公权利。典型的例子如投诉人的主观公权利。二是补强创设型。即行政实体法和程序法是否规定主观公权利有较大疑义，但是诉讼法及其司法解释明确规定了诉权，由诉权可以推导出主观公权利。典型的例子如相邻权人的主观公权利。三是确认型。即行政实体法和程序法较明确地规定了主观公权利，诉讼法及其司法解释再用赋予诉权的方式对主观公权利表示认可。严格说，这不是创设而是确认。典型的例子如治安案件中受害人的主观公权利。将行政诉讼法及其司法解释作为投诉人保护规范的好处在于，能够弥补我国行政实体法和程序法不规定、不明确规定主观公权利的缺陷，扩大对投诉人主观公权利的认定，避免保护规范理论所带来的原告资格限缩的问题，更广泛地保障投诉人的合法权益。当然这种思路只是在实体、程序法与诉讼法衔接不畅，主观公权利与诉权不甚对应时的权宜之计。未来还是应该抓紧修改行政实体法和程序法，明确赋予投诉人主观公权利。也就是说，在主观公权利和诉权的关系上，未来还是应该转向保护规范理论，如此才能避免有诉权而无主观公权利的争议与尴尬。三、《行诉解释》第12条第5项对保护必要性的替代功能保护必要性，或法律保护需要，依赖于两个方面：原告确实需要法院帮助实现权利；法律保护需要未被滥用。没有保护必要性的情况主要有三种：一是原告可以通过更简便的途径（须是等价的）达到目的，或者已达到目的。二是无益的诉讼，即由于事实或法律上的原因，本身无法达到目的或胜诉无意义。三是滥用、丧失权利。原告不是为了自身权利，而是为刁难他人，或者宣称无论如何不遵守判决；诉讼权利可能由于期限届满和不作为而丧失。在我国，全国人大常委会法工委行政法室在解释《行政诉讼法》第25条时曾涉及过保护必要性：“……哪些公民、法人或者组织可以作为原告，可以根据实践需要，进一步扩大。原则是通过行政诉讼比通过其他途径解决争议的效率更高、成本更低、更有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。”近年来，我国行政法学者也开始关注和研究行政权益的保护必要性问题，司法实践中也不乏适用保护必要性的案例。投诉人原告资格涉及保护必要性的争议，主要集中在是否存在比行政救济更简便的途径（如民事救济）可以让投诉人达到目的，也即上述第一种情况。有学者指出，行政诉讼中权益保护必要性可通过立法目的和精神推导出来，据此，权益保护必要性在行政诉讼中也可适用。考虑到“行政举报案件涉及民事救济与行政救济的分工，为保障行政救济的必要性与实效性，权益保护的必要性也应纳入原告资格的识别范畴”。如果投诉人能通过其他“更合适”的途径得到保护，或已通过其他方式获得保护，则不能通过行政诉讼获得保护，就此而言，行政救济只具有补充性功能。在民事救济和行政救济的选择上，保护必要性的判断包含有效性、同等效果、更适合性三个要素。学者们也多主张要注意协调民事诉讼和行政诉讼的分工，原则上不允许投诉人通过行政诉讼间接保护其权益。司法实践中也不乏持同样观点的案例，如在鲁某某诉泰州市司法局不履行法定职责纠纷案中，鲁某某投诉称公证处的公证书违法，严重侵害其合法权益，后对泰州市司法局的答复不服提起行政诉讼。法院指出，如果公证书或公证行为涉嫌侵害投诉人的权益，其可以要求公证机构复查并撤销或更正，或者提起民事诉讼要求公证机构承担相应的赔偿责任；而且投诉人起诉要求泰州市司法局履行查处职责并非其提起民事诉讼的前置程序，其“完全无需通过行政诉讼这一既不必要、亦无实益的方式实现救济”。有学者指出，在我国，行政诉讼中权益保护必要性可以通过立法目的、法律原则等推导出来，但是，我国法律在投诉人原告资格问题上毕竟没有明确规定保护必要性。法院在适用保护必要性审查投诉人原告资格时，要处理好保护必要性与实定法的关系，“穷尽法律规则，方得适用法律原则”，当实定法已经对相关问题作出了规定，或者实定法中已经有类似于保护必要性、能够发挥保护必要性功能的规则时，应当优先适用实定法，而非适用依据法律原则推导出的保护必要性。《行诉解释》第12条第5项的立法目的，一方面在于限制职业打假人起诉，避免其干扰行政机关的正常管理、浪费司法资源、影响其他公民的投诉权利。另一方面，该条明确认可投诉人的原告资格，允许投诉人起诉，可见，对投诉人的权益提供保护也是该条的重要立法目的。据此，投诉人若想获得原告资格，必须是为了“维护自身合法权益”，而没有自身合法权益，或者有自身合法权益但已经得到维护的，则不具备原告资格。如果投诉人与被投诉人的民事争议已经经过民事诉讼的实体审理，无论是否胜诉，则意味着其合法权益已经在民事诉讼中得到维护，其再以行政机关为被告提起行政诉讼，则不再符合第12条第5项“维护自身合法权益”的目的，此时应当否认投诉人的原告资格。如在江苏锋陵动力有限公司与泰州市海陵区财政局不履行法定职责纠纷案中，江苏省高级人民法院指出，锋陵公司与九昌投资中心、常发公司之间因股权转让产生的纠纷，已经过生效民事裁判处理，且锋陵公司与九昌投资中心亦达成和解协议并履行完毕。锋陵公司提出异议的会计凭证问题，亦受生效民事裁判的羁束。故锋陵公司的投诉行为难以界定为维护自身合法权益的行为。如果投诉人与被投诉人的民事争议没有经过民事诉讼的实体审理，如未提起民事诉讼、驳回起诉等，则意味着其合法权益没有得到维护，其再以行政机关为被告提起行政诉讼，仍然符合第12条第5项“维护自身合法权益”的目的，此时应当认可投诉人的原告资格。特殊的情况是，民事审判程序正在进行中而提起行政诉讼的，则不能认为投诉人的合法权益已经得到了维护。此时可以认定投诉人起诉符合第12条第5项保障投诉人合法权益的立法目的，具有原告资格，但是会出现以被投诉人为被告的民事诉讼和以受理投诉的行政机关为被告的行政诉讼并行的情况。由于民事诉讼审查的是投诉人与被投诉人之间的民事争议，而行政诉讼审查的是投诉人与行政机关之间的行政争议，二者可以并行。如果法院认为行政案件的审理需以民事诉讼裁判为依据的，也可以裁定中止行政诉讼；如果在行政诉讼过程中民事诉讼作出实体处理，则可以以不符合“维护自身合法权益”的目的为由驳回行政起诉；如果民事诉讼驳回起诉的，则需要对行政诉讼作出实体处理。对于上述问题，保护必要性理论会如何回答呢？根据保护必要性理论，如果投诉人和被投诉人的民事争议已经经过民事诉讼的实体审理，则推定其合法权益已经得到维护，投诉人提起行政诉讼不符合“有效性”要求，没有保护必要性，应当驳回起诉或不予受理。这一点和上述依据第12条第5项得出的推论并无不同，后者完全可以发挥前者的功能，前者的适用没有实际意义。如果投诉人和被投诉人的民事争议尚未经过民事诉讼的实体审理，包括民事诉讼程序正在进行中的情况，则需要探讨民事诉讼和行政诉讼何者更简便、成本更低、效果更好等，来确定投诉人是否具有保护必要性。第12条第5项允许投诉人提起行政诉讼，也即认可了投诉人权益的行政诉讼保护必要性。这是最高人民法院从司法解释层面作的有保护必要性的判断，法院只需据此审理，而不能在审判中再次依据保护必要性作出判断，因此保护必要性的适用已没有实际意义。这也是《行诉解释》实施后，引用保护必要性判断投诉人原告资格的案件大大减少的原因。而且就其本身而言，权利保护必要性所具有的积极价值是十分有限的，其适用的结果多是否认投诉人原告资格，这不利于解决“立案难”，也和行政诉讼法不断放宽原告资格的大趋势背道而驰。不过，主张适用保护必要性的观点可能正是在这个层面上质疑《行诉解释》第12条第5项赋予投诉人保护必要性。但在笔者看来，相对于水土不服的保护必要性，该条的判断较符合我国行政诉讼维权成本较低、效果较好、更有必要性的国情，赋予投诉人原告资格更加有利于保障其合法权益，督促行政机关积极履职、维护公共秩序。具体而言：一方面，在成本上，民事诉讼遵循“谁主张，谁举证”的举证原则，投诉人需证明损害、因果关系、过错等要件，举证成本较高；而行政投诉则基于行政机关的优势，由行政机关调查取证，且在行政诉讼中一般由行政机关举证，投诉人的举证成本较低。此外，在律师费、诉讼费用方面，行政投诉和行政诉讼也有优势。况且，如果投诉人仅凭借投诉就能促使行政机关履职，则不需要提起行政诉讼，这样的话时间更短、成本更低。另一方面，在效果上，由于我国没有典型的市民社会，公民组织化程度低，没有集团诉讼等制度，投诉人往往难以在民事诉讼中对抗强大的企业组织；即使胜诉，由于民事判决只针对个案，对于同类违法行为没有约束力，其他公民的合法权益仍然可能被被投诉人的违法行为侵害。行政投诉与行政诉讼借助行政机关“强政府”的优势，提升了投诉人相对于被投诉人（尤其是企业）的维权能力，维权成功概率高；而且行政规制不局限于个案，既可以大规模适用于同类案件，又可以震慑其他违法行为，具有规模优势，能起到“毕其功于一役”的效果，维权效果强于民事诉讼。尤其是在当下行政不作为、懒政怠政等问题比较突出的情况下，赋予投诉人行政诉讼原告资格，对于督促行政机关积极履行法定职责、遏制违法行为、维护公共利益大有裨益。由上述分析可知，依据《行诉解释》第12条第5项，保护必要性既不属于投诉人原告资格的构成要件，也不能作为审查投诉人原告资格的依据。而且该条已经将保护必要性的问题规定清楚了，法院只需适用该条，便可达到与适用保护必要性类似甚至更优的效果，其完全可以替代保护必要性在投诉人原告资格案件中的适用。这就使得保护必要性的适用既没有法律依据也没有实际意义。反之，如果在适用该条的同时适用保护必要性的话，就是在法律规定之外私自增加原告资格的审查条件，有违“法无授权即禁止”之意旨。《行政诉讼法》第25条第1款将原告分为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。《行诉解释》第12条第5项认为投诉人属于上面规定的“与行政行为有利害关系”。实践中，法院在依据《行诉解释》第12条第5项判案时，对于将投诉人定位为行政相对人还是其他利害关系人存在不同认识。第一种认识是，依据《行诉解释》第12条第5项认可投诉人原告资格，并据此将投诉人定位为其他利害关系人。例如，在杨林柱与鹤岗市南山区人力资源和社会保障局（以下简称南山区人社局）履行法定职责案中，杨林柱向南山区人社局投诉合众物业公司，后对南山区人社局作出的行政处罚决定不服起诉。法院认为，依据《行诉解释》第12条第5项，杨林柱作为投诉人，有监督行政处罚决定是否执行的权利，与南山区人社局履行查处职责之间具有法律上的利害关系。本案中，法院依据《行诉解释》第12条第5项认可投诉人的原告资格，并将投诉人定位为其他利害关系人，这与投诉人不是被诉行政处罚决定的相对人是一致的。第二种认识是，依据《行诉解释》第12条第5项认可投诉人原告资格，但是却将其定位为行政相对人。例如，在孙福武与北京市市场监督管理局不履行法定职责案中，孙福武以华远市场涉嫌垄断及不正当竞争为由向北京市市场监督管理局投诉，后对北京市市场监督管理局作出的不予立案《答复书》不服起诉。北京市第一中级人民法院认为，孙福武符合《行诉解释》第12条第5项规定的条件，“与《答复书》具有行政法上的利害关系，有权针对《答复书》提起诉讼”。本案中，法院依据《行诉解释》第12条第5项认可投诉人的原告资格，那么投诉人则应该是其他利害关系人；但是法院又认定投诉人与被诉《答复书》有利害关系，而投诉人却是《答复书》的相对人而非其他利害关系人。从《行诉解释》第12条第5项的字面上看，其明确规定投诉人属于行政诉讼法中的其他利害关系人而非行政相对人。据此，法院在适用该条判案时，也应当将该条适用于投诉人是其他利害关系人的案件，如果投诉人是被诉行为的相对人的话，则不应当适用该条，也即上述第一种认识似乎是对该条字面的正确理解。据此，法院在依据《行诉解释》第12条第5项判案时，应当将该规定适用于被诉行为是查处行为，即投诉人是被诉行为的其他利害关系人的案件，并认可投诉人与查处行为的利害关系及其原告资格。而不应当将该规定适用于被诉行为是答复、奖励等行为，即投诉人是被诉行为的相对人的案件，这种案件中原告资格的判断应当依据《行政诉讼法》第25条有关行政相对人原告资格的规定。但是，这种看似正确的理解却并没有得到司法实践的广泛支持。在依据第12条第5项判案时，根据笔者的观察，众多法院将该规定适用于被诉行为是答复行为，即投诉人是相对人的案件，并认可了投诉人的原告资格；只有部分法院将该规定适用于被诉行为是查处行为，即投诉人是其他利害关系人的案件，而且大都否认了投诉人的原告资格。此外，一些被诉行为是查处行为，即投诉人是其他利害关系人的案件，相当符合第12条第5项的要件，但有的法院却根本不提及该规定，而是以其他理由（如保护规范理论、实际影响等）否认投诉人的原告资格。由此可见，司法实践似更倾向于把第12条第5项适用于投诉人是相对人的案件，这与该规定将投诉人定位为其他利害关系人是冲突的。司法实践的态度有其正当性，投诉人与查处行为没有、也不应当有利害关系，第12条第5项将投诉人定位为其他利害关系人确实欠妥。理由如下：在文义上，虽然第12条第5项将投诉人定位为其他利害关系人，但仍存在一些疑点。其一，《行政诉讼法》第25条第1款中的“其他”二字，表明相对人和其他利害关系人一样，也有利害关系，只不过相对人这里省去了“利害关系”的表述。而《行诉解释》第12条第5项只说投诉人的情况属于“与行政行为有利害关系”，并没有提到“其他”二字。这种“语言的用法”表明司法解释的制定者似乎只是想表明投诉人与行政行为有利害关系，而有利害关系的既可以是相对人也可以是其他利害关系人，所以投诉人并不必然是其他利害关系人，也有可能是相对人。其二，第12条第5项的“处理投诉职责”不仅可以理解为处理投诉本身，如答复；还可以理解为处理被投诉事项，如查处。如果采取前一种理解的话，那么投诉人就是答复行为的相对人而非其他利害关系人了。在目的上，第12条第5项旨在限制职业打假人起诉，避免其干扰行政机关的正常管理、浪费司法资源、影响其他公民的投诉权利。将投诉人定位为其他利害关系人，意味着允许投诉人起诉查处行为，这种定位对于投诉人的保护力度大于将投诉人定位为相对人，即允许投诉人起诉答复行为的保护力度。因为相对于答复行为，查处行为对投诉人与被投诉人纠纷的干预力度更大。而职业打假人倾向于选择保护力度大的诉讼，因此将投诉人定位为相对人，比将其定位为其他利害关系人所引发的职业打假人诉讼会更少，也更加接近该条的立法目的。在历史上，2016年12月28日最高法发布的指导案例77号——罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案指出，“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系”。该案中的被诉行为是答复行为，即投诉人是相对人而非其他利害关系人。紧接着2017年11月13日，最高法通过的《行诉解释》在第12条增加了第5项。可见，第5项和指导案例77号不仅在时间上具有连续性，在内容上也基本一致，这应该表明了最高法的一贯态度：第5项延续了指导案例77号的裁判规则。那么，第5项的投诉人也应该和指导案例77号一样是相对人而非其他利害关系人。在体系上，第12条第5项有关投诉人原告资格的规定与第３项有关受害人原告资格的规定十分相似，二者都形成了不同于传统双方行政法律关系的三方法律关系：投诉人（受害人）受到被投诉人（加害人）侵害的民事法律关系（治安纠纷）；投诉人（受害人）要求行政机关履行职责的行政法律关系；行政机关对被投诉人（加害人）进行处理的行政法律关系。但是两者也有重要区别，一方面，从实体法的规定看，《治安管理处罚法》第97条规定，作出处罚决定后，“有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人”。该条款是受害人与查处行为有利害关系的重要依据，能够佐证受害人属于其他利害关系人。而投诉人的相关规定却没有类似内容。另一方面，从理论上看，受害人放弃了“以暴制暴”的私力救济权，不能通过其他途径获得救济，只能通过请求公安机关履行职责才能获得救济。此时，对加害人的查处具有维护公益和保护受害人的双重价值。所以，一般承认受害人与公安机关查处行为的利害关系，也即承认受害人是其他利害关系人。而投诉人则不然，其仍可通过民事诉讼等途径获得救济，故对被投诉人的查处旨在维护公益，所以一般不承认投诉人与查处行为的利害关系，也即不承认投诉人是其他利害关系人。反之，如果认为第5项将投诉人定位为其他利害关系人，即投诉人与查处行为有利害关系，那么其与第３项将在很大程度上竞合。基于此，从立法技术上讲，直接把投诉人原告资格放到第３项中作为一种特殊情况即可，没有必要单独增加第5项，但实际情况恰恰相反。所以，从该条的“体系位置”看，虽然第1－4项的定位都是其他利害关系人。但与受害人和查处行为有利害关系不同的是，投诉人与查处行为没有利害关系，所以第5项的投诉人不应被定位为其他利害关系人。既然将《行诉解释》第12条第5项中的投诉人理解为其他利害关系人并不合适，那么只能将之理解为行政相对人。据此，法院在依据第5项判案时，应当将该规定适用于投诉人是被诉行为的相对人的案件，即被诉行为是答复行为的案件中，并认可投诉人与答复行为的利害关系及其原告资格。吊诡的是，这种看似不符合第12条第5项字面的错误的理解，在实践中却得到了许多法院的支持。笔者同样认为第5项中的投诉人应当是行政相对人，理由有四：一是在文义上，第12条中的“与行政行为有利害关系”不必然指向其他利害关系人，也可以是相对人；第5项的“处理投诉职责”也可以理解为答复的职责。所以将第5项的投诉人理解成相对人也并未超出该条的最大文义。二是在目的上，将第5项中的投诉人理解为相对人，相对于将之理解为其他利害关系人来说，对投诉人的保护力度较小，更加符合该条限制职业打假人起诉的立法目的。三是在历史上，将第5项中的投诉人理解为相对人，即被诉行为是答复行为，则与最高法指导案例77号的裁判规则具有一致性。四是在体系上，将第5项中的投诉人理解为相对人，则投诉人与查处行为没有利害关系，那么这和第３项受害人与查处行为有利害关系不再重复竞合，体系上更顺畅。不过，第12条的字面，以及与第5项并列的第1－4项也都是其他利害关系人，这仍然有可能让我们将第5项的投诉人理解为其他利害关系人。但是，鉴于以上分析，尤其是指导案例77号将投诉人理解为相对人，从《行诉解释》第12条的逻辑性和严密性角度讲，有必要将第5项对投诉人的定位由其他利害关系人修改为行政相对人，以正本清源。《行诉解释》第12条第5项赋予投诉人原告资格，并没有超出《行政诉讼法》第25条第1款“利害关系”的最大文义，有利于解决“立案难”问题。在此基础上，本文指出诉讼法及其司法解释也可以创设主观公权利和赋予原告资格，分析第12条第5项中合法权益对于保护必要性的替代功能，建议将第5项对投诉人的定位由其他利害关系人改为行政相对人。从更高的层面上看，由投诉人提起行政诉讼，更是在我国这样一个典型的行政权处于强势地位的国家，增加了一种通过公民个人和法院的协调配合来监督强大的行政权的机制。以往行政机关是否行使职权大多属于其裁量范围，但现在投诉人提起诉讼行政机关就必须履行职责。这种由个人和法院协调配合以监督行政机关的机制，对行政的审查深度纵不是前所未有，也是十分罕见。《行政诉讼法》明确投诉人的原告资格，与确立规范性文件附带审查制度和行政公益诉讼制度一样，均表明我们行政与司法的关系发生了一定变化，行政机关受到更多的监督和约束，法院在全面依法治国中的地位和作用得到显著提升和加强，其意义之重大自不待言。
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