索骥原创 |对《治国与理财》和《以利为利》的解读——以国家能力的解释框架

书评

摘要：本文以国家能力为解释框架，对《治国与理财》和《以利为利》这两本书进行了解读。这两本书在强调财政重要性的基础上，分析了财政对国家与社会的关系、中央和地方关系的影响。但是本文将解释链拉长，论述了将国家能力作为一个关键变量对国家财政类型、国家与社会关系的影响。

关键字：国家能力 财政类型  国家  

社会关系

《治国与理财》和《以利为利》这两本书是财政社会学研究的代表。

   《治国与理财》研究了财政对国家和社会关系的影响，以及公共预算改革之下政治问责和民主的可能性。马骏（2011:1-56）认为，不同的国家财政类型的形成，对国家治理有重要影响。最主要的影响在于国家与社会的关系——国家依赖社会，还是社会依赖国家。当国家依赖社会时，国家必然会对社会做出让步。当社会依赖国家时，社会就要对国家有让步。但是在我看来，在该书中，国家与社会的关系是以国家为前提和基础的关系，国家的力量是占主导性的。马骏（2011:6）认为，当国家财政类型转向税收类型时，国家的财政收入越来越以私人经济税收为基础，国家对社会也越来越依赖。国家对私人税收的依赖也逐渐使得纳税人的纳税意识觉醒。（这是一个对纳税人意识的总体趋势认识。要具体分析哪些因素对纳税人意识有影响还需要更多的特定历史和文化材料）所以，国家必须要让步于社会，面对与社会的讨价还价。以此为基础，本书的第二部分以公共预算为基础，分析了国家如何“花好钱”和实现政治问责来为社会负责。

    《以利为利》的关注焦点在于政府行为，主要分析了财政与政府行为之间的关系。该书以中央政府和地方政府的关系为研究框架，把财政制度作为分析中央和地方关系以及地方政府行为的中间机制。周飞舟（2012:1）认为，我们要研究中国经济社会，就必须弄清楚政府的行动。因为在中国，国家权力始终渗透在社会经济发展之中，并且市场经济的发展是国家一步步放权的结果。周飞舟（2012:17-50）分析了分税制改革前后中央和地方对财政的“瓜分”情况。分税制之前最典型的财政制度是“财政包干制”。中央放给了地方较之以前很大的财政自主权，使得地方政府主体意识越来越强，在税收分配上与中央讨价还价，促进了地方经济和财政收入的增加，但是也导致了中央的财政困境和降低了中央对地方的主导性控制。在此背景下，中央进行了分税制改革。改革之后，中央将财政大权集中在自己手中，形成了地方依赖中央的局面。中央与地方不同的关系存在对地方政府行为有决定性影响。在我看来，很明显的是在中央和地方关系的变化中，中央其实拥有绝对的主导能力。中央会根据国家和自身的实际需要，制定相应的财政政策，下放或者回收财政权力。另外，我们还要关注财政制度本身对建构中央和地方关系的作用。不同财政制度下会形成不同的中央和地方关系，“财政包干制”下中央的绝对主导地位遭遇地方挑战。分税制改革后，地方依赖中央局面形成。分税制的改革建构了不同于“财政包干制”下的中央地方关系。（这里依然承认中央的根本主导能力，中央和地方关系的变化只是程度上的变化。

       以上两本书都是从国家财政入手，强调了财政对国家与社会关系、中央和地方关系的影响。我们很容易辨识的是，两个作品都在强调一种经济上的关系。无论是国家的财政类型还是国家的财政制度都是经济因素。强调“钱”的来源、“钱”的使用、还有“钱”的收支分配制度对国家、社会的影响。我不否认财政作为影响国家和社会的关键变量。但是我认为这两本书所呈现的内容也体现着我们可能忽视的一个关键变量——国家能力。

一、国家能力—— 一个解释框架

本文的国家能力概念来自于琳达.维斯和约翰.M.霍布森的《国家与经济发展》。这本书力图解释国家在经济发展中的作用和表现。认为国家能力是推动经济发展的关键，国家能力也是是影响国家与社会关系的关键。同时，琳达.维斯和约翰.M.霍布森（2009:110-145)发展出“强”国家和“弱”国家概念。“强”国家是指国家能力强的国家，强国家更好推动经济发展，使得国家与社会关系更好地融合。“弱”国家则与之相反。

 （一）国家能力

     1.国家能力的形成基础

  在《国家与经济发展》中，国家能力不是一开始就拥有的，而是国家有战略性地发展起来的。国家能力形成的前提条件是国家的形成。欧洲封建社会时期，真正掌握权力的是贵族和地方领主，国家只是权力的象征，此时的国家没有形成。随着欧洲封建国家向现代国家转化过程中，国家出现“制度化分隔功能”，国家分离于社会经济组织，国家形成。由此，国家与经济相互独立。

     2.国家能力及其维度

   在该书区别了专制性权力和建制性权利。专制性权利是一种国家可以不顾其他社会成员反对而按照其意志行动的权利。建制性权利是“一种能够增加对社会渗透力和资源的汲取度并且再分配到有需要的地方的能力。”（琳达.维斯和约翰.M.霍布森2009：5）国家能力就是指这种建制性权利。一个国家的权力越是建制性的，国家能力就越强，国家也越强。“建制性权利即国家的能力有三个维度：一、渗透能力即进入社群与人民直接互动能力。二、汲取能力即从社会中汲取资源的能力。三、协商能力即与经济组织的工业互惠到协调经济的能力。汲取能力是国家能力的基础。”（琳达.维斯和约翰.M.霍布森2009：9）这三个国家能力维度之间是相互包含的关系。国家的汲取能力在足够的渗透力和国家与社会经济组织的协商能力上。国家的渗透能力和协商能力又是互为基础的。国家能力中缺少任何一个维度都不能使自己强大。

3.国家自主性和国家能力

 国家形成以后，有的国家会逐渐会产生国家自主性。自主性是指“国家有能力去规划及追求目标，而不用照顾社有效会各阶层的利益。（琳达.维斯和约翰.M.霍布森2009：269）自主性形成的前提和国家能力形成的前提相同，是国家的形成。但是不同于国家能力的是，自主性包含着专制性权力的意味，而不具有建制性权利的意味。拥有自主性的国家不并不一定拥有国家能力。国家从自主性向建制性转化才会拥有国家能力。

4.发展国家能力的动力

在书中，国家能力的发展不是自然而然的，而是国家有战略地去发展的，即国家是有意识地发展国家能力。那么为什么国家会主动地发展国家能力？国际关系、国内状况和国家发展意愿影响发展国家能力的动力。战争和地缘政治的威胁会给国家带来危机感，国家会集中力量来应对压力。（当然通过发展国家能力来应对外来压力只是一种情况。其他情况不在本文讨论范围。）另外，国内的状况，比如灾难等因素会激发国家发展国家能力。除了以上两个内外因，国家意愿也很重要。如果战争、灾难等对国家的影响程度不大时，国家不一定会有意愿去发展国家能力。(其他动力因素，我会在最后讨论）。

 

（二）治理式互赖——国家与社会经济

     1.国家能力对经济的影响

“国家经济的发展不论是处于劣势或者优势，都需要国家能力。”（琳达.维斯和约翰.M.霍布森2009：5）国家能力的形成和国家经济的发展是同步进行的，即国家在不断发展建制性权利的同时，会促进经济的崛起。作者认为国家能力的发展是国家“有意识”的结果，而经济的崛起是发展国家能力的“意外”后果。在欧洲经济的崛起中，欧洲封建国家在面对外部战争和内部分化的压力下，通过与贵族、地主打交道，逐渐发展出国家渗透力，汲取能力和协商能力。在这些能力发展的同时促进了经济的发展。

2.国家能力促进经济发展的作用机制

 首先，国家的形成（国家独立于社会经济）是国家能力作用于经济的基础。“当国家拥有自主性时，才能保证国家的汲取能力和渗透能力。”（琳达.维斯和约翰.M.霍布森2009：273）其次，在欧洲和东亚经济崛起中，国家与社会经济群体的协商能力十分关键。为了保证国家的强大和计划的实施，国家会主动与经济群体进行互动协商。在东亚案例中，国家将国家自主性与社会相嵌套。国家在汲取能力和渗透能力具备的基础上，不断与经济群体互动协商，对经济群体做出让步或者建立互惠关系。这样的结果是促进了国家经济发展。最后，强弱不同的国家能力者，对经济的发展作用不同。在俄国和英国的例子中。俄国因为本身的商业条件和低度国家能力使得自己走上了“第二次农奴”之路。英国因为本身较好的商业经济和较强的国家能力，最终走上了发达的资本主义道路。

3.经济对国家能力的影响

国家能力是能促进经济的崛起，但是国家的经济基础是前者发挥作用的基础。如书中的俄国，因为国家没有商业化经济基础，难以形成国家能力。因为它本身不包含国家能力发挥作用的经济因素。当国家能力形成以后，经济的发展，会增加国家与经济之间的对话。较强的国家能力之下，国家必然能实现与经济的互赖式发展——国家能力推动经济发展，经济的崛起增强国家能力。

 

   （三）国家与社会的关系

国家能力的形成对国家与社会关系有重要影响。国家能力是国家建制性权力的体现。建制性权力的三个维度：渗透力、汲取力、协商力都要求国家与社会的互动。国家能力的发展使得国家深深地嵌入社会，国家与社会是相融合的关系。

二、为什么选择国家能力

《治国与理财》和《以利为利》这两本书给了我们从财政角度看国家与社会关系、中央与地方关系、地方行为和经济发展的视角。但是这里有一个问题：国家财政类型和财政制度的变化中，国家究竟扮演了什么角色？是主动的“计划者”，还是被动的“适应者”？以上两本书中作者似乎极少涉及到国家的角色问题，所以，本文的研究目的就是在这两本书分析的逻辑基础上，将逻辑链再向前推进一步。即分析国家能力在国家财政类型转变和国家与社会关系中的表现；国家能力在财政制度和中央地方关系的表现。

 

   （一）国家角色的缺失

在《治国与理财》中，马骏（2011:1-56）强调了国家财政类型的变化会影响国家与社会关系。这里主要关注的是国家财政收入的汲取。不同的汲取方式形成了不同的财政类型。以国家控制的企业为税收主要方式的，形成自产国家财政类型。以私人经济为主要税收方式的，形成了税收国家财政类型。以国家垄断资源为主要财政收入方式，形成了租金国家财政类型。以自产和租金为主的财政类型国家，国家自主性较强，社会较弱。以税收财政为主的国家，国家要对社会做出让步。很明显，以上的分析逻辑是从国家财政类型开始说起的。那么，国家为什么会形成不同的财政类型呢？这与国家本身有什么关系？本书几乎没有谈到。

 

   （二）对“国家”的态度

在《以利为利》中，强调市场的发展是国家一步步放权的结果，研究市场经济必须要从政府行为入。以论述强调了“国家层面”的“强”，但是并没有把国家作为一个解释变量。仅仅说明了国家力量对经济有影响这一事实，至于为什么会有影响？怎样影响？该书没有过多赘述。作者对“国家”存在的态度也不明朗。虽然以上不是该书论述的主题，但是要到达本文的目的，我们就不能忽视国家在经济中的表现。

 

   （三）国家能力的表现

《治国与理财》和《以利为利》中，虽然没有明确分析国家这一解释变量，但是两本书所呈现的很多内容都体现着国家能力的身影。国家的财政类型变化是以财政收入汲取方式为依据。但是汲取方式或者基础的变化取决于国家能力与经济的关系。不同财政国家类型下国家与社会呈现出不同的关系，而国家能力是国家与社会关系发生作用的关键。同时，预算制度的改革也体现着国家能力的强弱。《治国与理财》所分析的问题中，国家能力其实是作为一个关键变量在发挥作用。在《以利为利》中，中央通过调整和改革财政制度来改变中央和地方关系。中央改革的目的和意图，以及调整和改革财政制度后出现的一系列变化也正体现了国家能力的要素。所以，我希望能从一个新的视角对这两本书做一个解读，希望可以得到更加深入的认识。

三、对《治国与理财》和《以利为利》的解读

这两本书虽然涉及其他国家，但是主要篇幅还是在叙述中国的情况。所以，我对两本书的解读也只涉及叙述中国的部分。

 

（一）国家自主性与国家能力

     1.国家拥行动自主性

    《治国与理财》中，中国是一个混合型财政类型国家，包括自产型、租金型和税收型。中国正在向税收型财政国家转型，现在只能算是“半税收型国家”。在向税收型财政国家型转型中，发展市场经济和“利改税”是关键。市场经济的发展使得私人经济税收在国家收入中占比越来越大。其次，对国有企业的“利改税”政策扩大了国家的税收收入，减少了国家财政的自产性。发展市场经济和“利改税”是国家决定并且主导的行动。同样，在《以利为利》中，国家通过调整国家财政政策来实现自身需求。在这些过程中我们可以看到国家的自主性以及国家行动的主导性。

    2.国家自主性发挥的来源

  财政困境是国家发挥充分发挥了自主性的原因。在这两本书中，国家是拥有行动自主性的。国家有权力决定要不要发展市场经济，要不要“利改税”，要不要调整财政制度。发展市场经济之前，国家经济衰退。国家财政收入不足。分税制改革之前中央财政面临困境，中央在与地方关系的主导地位受到威胁。这些现实的需求使得国家充分发挥自主性。

3.国家能力在国家自主性发挥的基础上形成

  拥有国家自主性不代表拥有国家能力。国家发挥自主性启动了市场经济改革，结果是市场经济的快速发展和社会私人经济的崛起。很多经济组织和个人经济收入增多。社会经济群体开始强大。国家的财政收入中私人经济税收收入越来越多。社会纳税人意识也越来越强。国家必须面对社会，学会与经济群体达成协商与合作。国家协商能力、汲取能力和渗透能力形成。同样，分税制改革前，地方财政收入增加，地方的主体意识也越来越强，财政分配比例的讨价还价能力也越强。以地方政府主导的市场经济发展，一方面使得地方政府与企业联系密切，减弱了中央与经济群体的联系；另一方面以以政府推动的市场经济有太多权力的介入，不利于市场经济的发展。于是中央发挥自主性进行分税制改革。分税改革将财政权力集中到了中央，实现了中央对经济群体的财政控制。在这个过程中，国家保证了对社会财政的充分汲取和对社会经济群体的渗透。国家汲取能力和渗透能力提升。           

    4.国家能力的强弱

国家自主性的发挥确实对国家能力的形成和提高有基础性作用。但是并不是拥有国家自主性的国家必然会发展出国家能力。一个国家拥有自主性的国家也有可能会朝向专制的方向发展当社会力量越来越强大时，国家也可以选择压制社会力量，比如遏制经济群体的发展。中央也可以压制地方权力和地方经济群体。但是以上的做法是专制性的，结果无疑会使得社会经济发展衰落，国家连最起码的汲取能力也会丧失。这样的国家能力是弱的，国家也必将是弱的。反之，不断提升国家建制性权力，会促进国家的强大。但是国家能力的发展是个过程，我们也不能简单地把它做强弱划分。

 

    （二）国家能力与经济

    1.国家能力影响经济发展

在国家能力的解释框架里，我们知道国家在刻意发展国家能力的同时会带动经济的发展。不同的国家能力对经济发展的走向影响也是不同的。以上我们也讨论了国家也可能没有发展国家能力的意愿。所以，国家能力表现强弱不同，经济发展状况也不同。如书中所述。在计划经济体制时期，国家对市场经济发展是全面阻断的。同时还取消了与之相关的税收。国家财政收入主要是靠农业税收和国企利润。在这个时期，国家的国家能力较弱。国家对社会经济的高压控制，使得汲取税收的基础单一，与社会的互动不足，更没有给社会经济群体与之协商的机会。国家经济发展不足。国家开始发展市场经济以后，与市场经济相适应的税收也建立起来。同时分税制的改革也将财政收入集中到国家手中。国家财政汲取能力和渗透能力提高。面对社会经济的发展和社会力量的增加。国家财政越来越依赖社会。国家选择与社会协商。国家通过“政治吸纳”手段——“国家将私营经济中某些纳入政治框架，实现与市场的互动和妥协。”（马骏2001:37-46）国家协商能力提升的同时，给市场经济发展带来了机会和动力。

    2.经济促进国家能力

    经济发展是国家能力形成的基础。一个国家必须有商业化经济发展才能使得国家拥有财政汲取途径。当它足够强大时，国家才会与之进行协商，才会促进国家渗透能力的提高。计划经济时期，国家对社会经济的控制使得社会经济发展不足。仅靠农业税收和国企利润难以为国家形成较好汲取能力奠定基础。同时，国家对社会的控制也阻碍了国家的渗透和协商能力的形成。市场经济的发展，为国家能力的形成创造了条件。经济的发展对国家财政收入做了贡献的同时国家也不断调整财政制度提高汲取能力。经济社会的发展使得国家越来越重视与经济群体的协商和渗透。

    3.经济和国家能力的互赖式发展

从以上的分析中，我们看到了国家和经济的互相依赖和互相发展。国家能力的形成要有一定的经济条件为基础。国家能力的强弱决定了国家经济发展水平。其中最关键的在于国家协商能力，好的协商能力促进了经济和国家的双赢。经济的不断强大会使得国家不断地面对社会和经济群体，这样就能不断地提高国家能力。所以，在讨论经济发展的时候，我们不仅应该关注国家自主性对经济的主导性作用，还应该关注国家的“灵活性”——建制性——国家能力。

 

（三）互赖式下的国家与社会关系

《治国与理财》中，影响国家与社会关系的是国家财政类型。当国家财政类型向税收型发展的时候，国家越来越依赖社会。但是需要注意的是国家财政类型向税收型转变的时候，是什么在起作用？是市场经济发展和国家财政制度的适应性调整。《以利为利》中虽然没有明确叙述国家与社会的关系，但是它认为国家其实是越来越渗透到经济发展中去的。它只是把这当做一种事实来思考，没有关注国家如何渗透和渗透动力。结合两本书对国家与社会关系的论述，我认为市场经济发展以后，国家是在慢慢嵌入社会的。其中，国家能力是这种关系发生的作用机制。《治国与理财》还分析了财政预算改革和政治问责。预算改革是为了应对随着财政收入增加以后“钱”的滥用问题。这样方便国家对“钱”进行管理。同时，预算改革为社会实现政政治问责和社会监督创造条件。国家在提高自身能力的同时，更好地实现了国家与社会的互动和结合。《以利为利》中，国家曾经为了发展经济，用“财政包干制”给地方一定了财政自主权。结果是地方经济的迅速崛起和地方对中央的讨价还价。同时，地方政府与经济群体的紧密联系也弱化了中央对地方的主导地位。这样的情况下，国家能力受挫的同时，国家与社会互动受地方势力阻碍。所以，国家后来的分税制改变了这一状况。“财政包干制”下的乡镇企业也受到分税制的影响而衰弱下去。国家与社会的结合是国家能力发展的必然趋势。乡镇企业的倒闭和如今的一系列农民工问题都是这一趋势的连锁反应。

四、结论与讨论

      本文以国家能力为解释变量来分析《治国与理财》和《以利为利》这两本书。我的解释逻辑是在这两本原本的解释逻辑的基础上再将逻辑链向前推到国家能力。这两本书虽然所说的变量关系不同。但是它们都在强调财政的重要性。财政类型的变化会影响国家与社会的关系。财政制度的变迁改变着中央和地方关系，以及中央地方关系影响下的地方政府行为。我认同以上两本书的观点。但是本文将解释链拉长，论述了国家能力对国家财政类型的转化和财政制度，对国家与社会关系的影响。

 

（一）国家能力与国家财政类型

两本书都体现了国家的自主性。国家有能力决定发展市场经济，有能力决定实行“利改税”。国家经济发展的同时国家税收收入增多。国家为了保证税收收入，调整财政制中税种来提高汲取能力，增加与经济群体互动来提高渗透能力和协商能力。国家能力提高的过程中国家与经济相互合作竞争，推动市场经济发展。这样更加增加了国家税收收入，也推动国家向税收财政型国家转变。但是国家能力的发展是一个过程，国家自主性向国家建制性发展也需要时间。财政类型的转变更是与国家自主性向建制性转变相关。所以，提高国家能力才是推动国家向税收财政类型转变的关键。

 

（二）国家能力下的国家与社会关系

国家能力是国家与社会关系的作用机制。国家能力的三个维度——汲取能力、渗透能力和协商能力是作用于国家和社会关系的关键。特别是国家的协商能力。国家协商能力要求国家与经济群体的竞争性合作，这样会极大地促进市场经济的发展。市场经济的发展会促进社会的强大，从而与国家对话。协商能力同样也为国家汲取和渗透能力提供了保障。越强的国家能力，国家与社会的关系就越是结合、嵌入的。

 

（三）还待讨论的问题

    首先，本文所提到的经济都是指市场经济。国家能力会推动市场经济发展和社会强大。但是这只是理论上的。国家与经济群体的互动是会促进国家经济发展。但是也有可能只是促进了一些垄断集团的发展。社会财富还只是集中在那些经济精英手中。社会上更多人并没有得到多少财富。那么这样的社会的强大就不是真正意义上的强大。真正的强大是社会普遍性地得到更多财富。此时，国家财富的分配就很重要，而国家能力的三个维度似乎不能解决这样的问题。

    其次，《以利为利》中的中央和地方关系中，中央是不是能等同于国家呢？在本文的分析中我做了相同的对待，可能有不妥之处。在这本书中，中央是被作为一级政府看待的，但是我暂且认为它是狭义上的国家。这里还需要继续讨论。

再次，本文在讨论国家自主性向国家能力转变的过程中，分析了自主性发展的另一种可能即专制。我们仔细思考这两本书的内容，我发现，国家始终是国家与社会关系的基础。国家虽然在从自主性向建制性转变，但是国家追求主导地位的意愿本质上没有变。那么这又是为什么呢？

最后，这两本书包括我所引入的国家能力变量的解释逻辑都是基于“经济理性人假设”的。国家和社会，中央和地方都是独立的意识主体，都在为自身谋求最大利益而产生博弈。这与上一个问题相似，那些不愿意发展国家能力或者即使发展了国家能力却依然保留自主性的国家，他们背后的行为逻辑，除了“理性”还有什么？是不是要到特定的文化历史背景中去寻找答案呢？

参考文献

1.马骏.2011.治国与理财[M].北京：三联书店.

2.周飞舟.2009.以利为利[M].上海：三联书店.

3.琳达.维斯 约翰.M.霍布森,黄兆辉 廖志强 译.国家与经济发展[M].吉林：吉林出版集团有限责任公司.