对普通发票管理中存在问题和解决对策的思考

发票是指单位和个人在购销商品、提供劳务或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、取得的收付款凭证。发票管理是税收征管工作中的重要环节，也一直是难点所在。发票的制假、贩假，买卖发票、使用非法票据等发票违法违章行为屡禁不止，究其原因，除少数人利欲心重、知法犯法外，不可否认，我们的发票管理制度也存在漏洞和问题，有些问题已严重阻碍了地方税的征收和管理，损害了社会经济的发展，应该引起我们的足够重视。现就目前普通发票管理中存在的问题作一分析，并提出一些解决问题的思路和办法，与大家共同商讨。

一、存在问题

当前地税部门管理的发票种类多，涉及面广，包括的行业几乎涉及了国民经济的各个方面，而税务部门不论在发票管理体制，还是在发票管理手段、发票协查机制等方面都存在着问题，主要表现在以下几个方面：

（一）票据管理体制问题。

发票作为重要的商事凭征，也是票据的重要组成部分，票据的管理体制必将直接影响到发票的管理。我国目前的票据管理部门，不仅包括国税机关、地税机关、财政机关，还有各特种行业的主管部门也印制有供其下属单位（企业）使用的结算票据，甚至商店也在出售收款收据。由于票据管理体制的不健全，造成非法票据泛滥，各种票据混用，消费者难以识别票据的真伪，更难区别票据的合法性。这必将给正常的经济秩序造成混乱，也不同程度的损害了消费者的合法权益。

（二）发票分类问题。

目前发票的分类主要是按行业分类，有的行业中还区分不同的经营项目使用不同的发票。发票分类过细、种类过多，这不仅不便于管理部门的管理，也给发票使用单位或个人带来极大不便。同时，客观上也给一些不法分子制售、买卖假发票提供了“浑水摸鱼”的环境。

（三）手工填开式发票问题。

目前仍大量的存在使用手工填开式复写发票，其最大的弊端就是难以遏制“大头小尾”现象，并且难以核查，即使实施专项（专案）检查，难度大、成本高，也是治标不治本。

（四）发票管理信息化问题。

目前除增值税专用发票外，发票管理从印制、发放、领购、使用到核查，其到整个管理程序均为手工操作。既使有的地方通过计算机发放、领购发票，也只是单机操作，无法跨部门、跨地域核查，未建立起快捷、高效、科学的核查机制。发票管理部门的发票核查也只能是派人实地核查，工作效率低、核查成本大。

（五）收款收据问题。

收款收据作为票据的一种，有多种样式和版本。既有各级财政部门印制的行政性收费收款收据，又有各行业、各单位印制的供内部使用的收款收据，还有商店中出售的三联式收款收据，等等。这些收款收据的印制均未经过税务部门的监制，可谓五花八门、铺天盖地。收款收据的泛滥，严重危害了税收征管秩序，也使正常的社会经济秩序遭到损害。按照《票据法》、《会计法》等法律法规规定，收款收据的使用范围是严格规定的，但在实际操作中很难控制。因为收款收据从印制、发放、使用，到检查、处理等整个环节的管理，没有法定的主管部门管理，无人监管，必然造成失控。

（六）特殊纳税人用票问题。

目前我国减免税的形式主要有法定减免税、政策性减免税、临时困难性减免税。今年国家又先后出台了下岗失业人员再就业有关税收优惠政策、起征点以下纳税人减免税政策等。这一系列享受国家减税、免税优惠政策的特殊纳税人用票中存在的问题日益严重，主要表现在以下几个方面：一是由于在减免税期内，为他人提供（或代开）发票；二是利用在减免税期内要求提高定额，大量领购、囤积发票；三是取得发票后私下进行买卖；四是取得有奖发票后自行刮奖、兑奖等。

（七）发票基本常识宣传问题。

由于目前的发票种类多、使用范围广，而又有多少人了解发票的基本常识呢？这主要是由于我们税务部门对发票基本常识的宣传没有跟上，大多数消费者不知道如何正确取得、辩别、使用发票，更谈不上利用发票来维护自身的合法权益。

二、解决对策

普通发票管理过程中存在的这些问题，应该引起我们足够的注意和重视，必须积极寻找解决问题的办法和措施。

（一）要树立先进的普通发票管理理念。

发票管理是税收征管中的一个重要环节。尤其是普通发票管理，要在发票管理理念上要树立“统一、简并、科学、规范”的管理思想。“统一”就是要统一普通发票（包括各类收款收据）的主管部门；“简并”就是要简并普通发票的票种；“科学”就是要充分利用先进的科学技术管理发票；“规范”就是要规范普通发票（含收款收据）的印制、发放、领购、开具、取得、核销及检查等各个环节的程序和制度。只有树立正确的普通发票管理理念，才能充分发挥普通发票在税收管理和社会经济活动中的重要作用。

（二）要以法律法规形式确定票据管理主体

在市场经济活动中，票据起着反映整个社会经济业务往来事项的重要作用，也是强化税收管理的一个重要手段，因此票据管理的主体也应以法律法规的形式予以确定。确定的原则就是要坚持“统一”的思想，要把所有的票据管理主体统一在税务、金融、证监会三大部门进行管理。税务部门主要管理各类税收（基金）征收业务票据、增值税（消费税）专用（普通）发票、地方税普通发票、非经营性专用发票、行政事业性收费收据、行政企事业单位内部往来收款收据等；金融部门主要管理银行系统（不含保险业）金融往来业务票据；证监会主要管理证券市场的证券交易业务票据。财政、工商、卫生等部门，以及各行业的主管部门和所有的企事业单位均不得擅自制定、印制用于经济往来、经营性收费以及行政性收费等票据或收据，这些票据或收据均统一由税务、金融、证监会三大部门进行印制、发放和管理。

（三）必须简并普通发票票种

目前使用的普通发票票种过多.我们认为，要达到这一目的，必须简并票种，以票种来划分使用行业范围，其前提是坚决取消手工填开式复写发票，把票种类型确定为以“电脑版发票、税控机发票、干式复写发票、定额发票”为主的科学发票体系。

（四）以信息化手段管理普通发票

目前我国金税三期工程建设正在加快建设步伐。以信息化的手段管理普通发票，这不仅是社会发展的需要，也是税收征管中发票管理实际工作所迫切需要解决的问题。我们认为普通发票的管理，要充分利用计算机等现代化的管理工具，对普通发票从发票印制、发放、领购、使用到缴销、核查，实行全方位的计算机管理。此项工作应列入国家的金税三期工程的开发，作为税收信息化建设的重要组成部分。

（五）禁止商业性出售“收款收据”

商业性出售“收款收据”，严重破坏了普通发票的管理秩序，国家应通过立法禁止商业性出售“收款收据”，将“收款收据”纳入税务部门的发票管理范筹，由税务部门监制、发放，视同发票管理。

（六）规范特殊纳税人的发票使用

享受国家法定减免税、政策性减免税、临时困难性减免税的特殊纳税人的用票亟待规范。针对当前享受各类减免税的纳税人，有相当一部分存在为他人提供（或代开）发票、领购囤积发票、私下进行发票买卖、自行刮奖兑奖等日益严重的问题，我们认为只有采取“供应专票、限量供票”才能有效地解决这个问题。“供应专票”就是税务机关要印制一种专供享受各类减免税的特殊纳税人使用的发票（或称“免税发票”）,供其使用；“限量供票”就是根据享受减免税的纳税人以往的用票量和其实际的经营规模，在税务机关核定的定额内限量供票；对实行查帐征收，享受减免税的纳税人，参照以往用票量和其实际的经营规模，每次只供应一个月用票量的发票，并实行“缴旧供新”或“验旧供新”办法。

（七）将发票管理、检查纳入税收征管、税务稽查的重要内容

发票管理是税收征管、税务稽查的重要环节和内容。发票使用权是纳税人应享受权利的重要方面。税务机关在发票管理中应以“宽供严查”为原则。“宽供”就是对遵章纳税、合法经营的纳税人，在供票时不需层层审批，只要按核定的供票数量或金额供应发票，简化购票手续；“严查”就是指在税收征管、税务稽查过程中，要把发票管理和检查放在重要的位置，对查出的问题要依法处罚到位，对典型案例要依法公开曝光，以进一步规范发票管理秩序。

（八）加强对发票基本常识的宣传

正因为发票管理对规范税收征管、促进社会经济的健康发展起着积极的作用，而发票的使用涉及社会的方方面面，单*税务部门的管理和检查是远远不够的。税务部门应面对全社会广泛宣传发票的基本常识，让大多数人都能了解发票的作用，掌握发票使用、取得的基本常识，自觉地利用发票来维护国家的利益和自身的权益。只有这样，才能使发票的管理环境得到净化，才能使发票为社会经济的健康发展发挥积极的作用。