农民工这一概念与我国特有的户籍管理制度相联系，主要是指户籍在农村，但主要在城镇从事非农产业的劳动人口。广义的农民工还包括在农村内部从事二三产业的人员。我国从第五次人口普查开始，将进城就业、居住半年以上的流动人口主体是农民工计入“城镇常住人口”。按照这一口径计算，我国目前每4个城镇人口中，就有1个是农业转移人口。大量的进城农民工虽然被统计为城镇人口，但城镇基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及农民工阶层，农民工没有能够获得与城市居民平等的权利，没有成为真正意义上的“市民”阶层。在本研究中，我们把农民工市民化的内涵界定为：以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区”。
为了使研究对促进农民工市民化的政策设计更有针对性和更具操作性，课题组对重庆、武汉、合肥、郑州、东莞、嘉兴6个城市和全国20多个小城镇进行了调研，课题组还对全国7个省市7000名农民工进行了问卷调查，收回有效问卷6232份，在此基础上分析了农民工市民化的意愿和要求。
一、农民工流动的历史回顾
农村劳动力向非农产业和城镇转移是农民工市民化的必经阶段，农民工流动开始之时，即是城镇化和市民化开始之日。改革开放以来，农民工的流动经历了三个阶段，在空间分布上出现了两大特征。
三个阶段分别为：
一是上世纪80年代，以就地转移为主，乡镇企业是农民工就业的主要渠道。这一阶段，外出就业农民工数量从80年代初期的200万人左右发展到1989年的3000万人。
二是上世纪90年代，以跨地区异地流动为主，城市二三产业成为农民工就业的主要渠道。这一阶段，乡镇企业发展趋缓，各种限制劳动力转移的制度逐渐放开，外出就业农民工数量从90年代初期的6000万人左右发展到世纪末的l亿人左右。农民工流动范围扩大，跨省流动比重大幅上升。1993年全国跨省流动的农民工约为2200万人，跨省流动的比重达到35．5%。
三是本世纪以来，农村劳动力供求关系进入重要转折期，农民工数量增长稳中趋缓。2002—2008年，全国外出就业农民工数量年均增长595万人，年均增长5%左右，低于上世纪90年代的平均增速15%，进入稳定增长阶段。虽然总体上农村劳动力仍然过剩，但结构性供求矛盾开始突出，农村劳动力供求关系正从长期“供过于求”转向“总量过剩、结构短缺”。农村青壮年劳动力大量转移到非农产业，供求明显偏紧，有一技之长的农民工供给严重不足，农民工供求的区域矛盾突出，“招工难”开始由沿海向内陆扩散，有蔓延和加剧之势。
两大特征是：
一是随着国家产业结构和区域经济布局的调整，中部崛起、西部大开发政策的深入实施，以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移，农民工的区域流向发生明显变化。国家统计局2009年的调查显示，与2005年相比，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的比重由75．4%下降到62．5%，中部地区由12．3%提高到17%，西部地区由12%提高到20．2%。虽然外出农民工的就业地仍以东部地区为主，但农民工流动开始从东部地区向中西部转移，跨省外出的比重开始下降。
二是农民工外出务工以大中城市为主，但县域经济和小城镇的作用不容忽视。从外出农民工就业的地点看，2009年，在直辖市务工的农民工占9．1%，在省会城市务工的农民工占19．8%，在地级市务工的农民工占34．4%，在县级市务工的农民工占18．5%，在建制镇务工的农民工占13．8%，在其他地区务工的占4．4%。在地级以上大中城市务工的农民工占63．3%，大中城市是外出农民工的主要就业场所。但从农民工的总量分布上看，在地级以上大中城市务工的农民工为9199万人，占农民工总数的40%，在县域含县级市务工的农民工1．38亿人，占农民工总数的60%。县域经济特别是小城镇的发展对农村劳动力转移尤其是就地转移有着重要影响。需要指出的是，东部地区县域经济和小城镇的发展已构成以城市群为主体推动城镇化战略的重要组成部分。大体上，东部地区主要以城市群“面状”吸纳农民工，特别是以小城镇为主吸纳本地农民工，中西部地区主要以大城市“点状”吸纳农民工。
二、农民工流动的变化趋势
为了掌握农民工流动的中长期趋势，我们运用国务院发展研究中心长期开发维护的全国可计算一般均衡模型DRCCGE，分析了中长期内我国经济增长和劳动力转移的基本趋势。
一是“十二五”期间我国农村总体就业压力依然很大，农民工供求的结构性矛盾将更加突出。按照本文运用DRCCGE模型的模拟结果表1，我国中长期城镇化仍将处于快速发展阶段，“十一五”末期城镇化率估计超过47%，“十二五”期间城镇化水平约提高5个百分点，超过53%，到2020年和2030年分别达到58%和64%左右。随着经济增长和城市化发展，农业劳动力继续向非农产业转移，2010年的全社会就业人数将在79822万人左右，农业劳动力为29500万人，2015年全社会就业人数将在82000万人左右。“十二五”期间，第一产业占全社会就业的比例下降6．5个百分点，到2015年下降到30．5%，农业劳动力为25000万人左右。由此，“十二五”期间，农业劳动力由29500万人下降至25000万人左右，有4500万农业劳动力需要转入非农产业和城镇就业，每年平均转移900万人。预测表明，中长期中国就业增长的最重要行业在服务业，而制造业的吸纳就业人数在“十二五”期间虽然仍有增长，但对就业的贡献已经减小。
虽然“十二五”期间新增农村劳动力数量有所减少，但农村剩余劳动力存量依然庞大。农村剩余劳动力主要以中西部地区40岁以上、初中文化程度以下的劳动力为主，转移难度进一步加大，农民工供求的结构性矛盾将更加突出。“十二五”期间，世界经济将在曲折中缓慢恢复和调整，我国对外贸易很难保持以往的增长速度，出口导向型产业对农民工的吸纳能力会有较大下降；资源和要素成本将持续上升，劳动密集型行业增长将会放缓或出现跨国转移，制造业劳动生产率将较快提高，影响农民工需求增长；国家加快推进传统产业技术改造，加快发展战略性新兴产业，促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变，对农民工素质、劳动力培训和职业教育体系提出了更高要求。
二是我国正在加速进入“刘易斯转折点”阶段，“十三五”期间农村剩余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺。“刘易斯转折点”的到来不是突然的，而是一个由量变到质变的渐进过程，从劳动力的结构性短缺开始。这一过程分为两个阶段：第一阶段是农村剩余劳动力从无限供给到有限剩余的转折。其主要标志是农村剩余劳动力出现绝对下降，劳动力供求的结构性矛盾开始突出，转移劳动力工资开始上涨。第二阶段是农村剩余劳动力由结构性短缺发展到全面短缺，其主要标志是劳动人口出现负增长，各年龄段农村劳动力都会出现短缺。继人口自然增长率从20世纪60年代中期开始持续下降之后，劳动年龄人口的增长率从80年代也开始了下降的过程，本世纪以来下降速度明显加快。根据最新的预测，劳动年龄人口从2013年左右开始上升趋势就会十分平缓，2016—2017年达到最高峰后开始绝对减少。这时，作为无限劳动力供给的一个源泉，人口因素不再助长劳动力供给的增长。无论是大规模的抽样、经验观察还是相关研究成果都表明，我国正在经历着劳动力从无限供给到出现短缺的转变，目前已经进入了“刘易斯转折点”的第一阶段，并可能在“十三五”期间进入第二阶段。此时，农村剩余劳动力将由结构性短缺发展到全面短缺。
三、推进农民工市民化的现实基础
从农民工流动的特征和环境看，推进农民工市民化已经有了一定的现实基础。
一是农民工就业的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。首先，完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工比例已经占到较大比重。根据国家统计局有关数据推算，2009年，农村劳动力转移率已达到45．8%，将近一半的农村劳动力已在二三产业实现就业。其次，举家外出的农民工已经占到一定比例。据国家统计局资料，举家外出的农民工数量不断增长，2009年达到2966万人，占外出农民工的20．4%。再次，农民工外出就业趋于长期化。我们的问卷调查表明，2010年，农民工外出打工的年数平均7．01年，56．7%的人累计外出打工年数为5年以上，28．6%的人累计外出打工年数为10年以上。最后，农民工在同一城市就业和居住趋于稳定。我们的问卷调查表明，2010年，农民工在当前城市务工和停留的时间平均为5．30年，其中40．7%的人在当前城市5年以上，18．0%的人为10年以上。农民工外出的时间越长，在一地稳定就业和居住的可能性越大。平均而言，初次外出2年以后，农民工务工地选择趋于稳定。
二是新生代农民工成为主体，融入城市的意愿强烈。上世纪六七十年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步入中年，并逐步退出城市，他们的子女即新生代农民工开始成为农民工的主要构成。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过l亿人表2。新生代农民工多数不具备从事农业生产的技能，不会再回到农村。虽然在户籍上还是归属于农民，但他们中的多数人在城市成长甚至出生在城市，心理已经从上一代农民工的“城市过客”心态变成了“城市主体”心态。新生代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。新生代农民工代表着农民工的主流，渴望市民身份认同、待遇平等及融入城市，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。
四、推进农民工市民化的重大意义
实现农民工向市民角色转型，是一个顺应亿万农民工意愿和我国现代化建设要求的重大转变。推进农民工市民化的重大现实意义在于：
一是从根本上解决好“三农”问题的需要。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年的黄金时间用在城里，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。农民在户均不足半公顷的土地上搞农业，是不可能达到全面小康水平的。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品（000061）市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。
二是推进城镇化健康发展的需要。从第五次人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口主体是农民工计入“城镇常住人口”。按照这一口径计算，目前，每4个城镇常住人口中，就有1个是外来流动人口。近年来，我国城镇化水平的提高在很大程度上主要来源于农民工进城就业。沿海各省份城镇化率的提高，主要来自进城农民工的不断增加分子变大，浙江、北京、上海、天津和广东，农民工流入对城镇化的贡献率分别为30．7、27．9、24．7、24．4和18．6个百分点。内陆各省份城镇化率的提高，主要来自农民工离乡人数不断增加分母变小，四川、河南、安徽和湖南农民工流出对城镇化的贡献率分别为9．5、10．6、13．3和16．6个百分点。但是，在我国目前的城乡分割二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。从这个角度看，我国城镇化是“夹生”的。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化健康发展的一个突出矛盾。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。
三是扩大内需、促进国民经济平稳较快发展的需要。目前，农村居民人均消费水平还不到城镇居民的1／3，主要耐用消费品拥有量大大低于城市居民，住房质量和环境也远远落后于城市居民。伴随农民工在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级，必然会带动城市基础设施投资的增长。农民工市民化创造的巨大内需，无疑将会为保持我国经济平稳较快发展提供重要支撑。
四是加快产业结构优化升级的需要。农民工不能在城镇定居，流动性强，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军，对企业的人力资本积累、技术进步和产业升级造成了不利影响。无论是加强传统产业的技术改造，发展先进制造业，还是加快发展战略性新兴产业，都需要为农民工在城市定居创造条件，努力造就一支稳定的熟练工人队伍。服务业是扩大就业的重要渠道，服务业发展的规模，与人口城镇化和人口集聚的规模密切相关。我国服务业发展严重不足，推进农民工市民化可以带动服务业发展，提高服务业比重，优化经济结构。
五是促进社会和谐发展的需要。世界各国现代化过程中最基本的人口变动特征就是农民进城变工人和市民。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制度，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工现象无疑是中国的特色。农民工长期处在城市的边缘，只被当作廉价劳动力，不被城市认同、接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，必然会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有疏离感和责任意识匮乏，处理不好还会造成重大的不稳定隐患。农民工市民化，不仅关乎内需，更关系到民生。从发展趋势看，城乡分割体制下出现的农民工现象终将会终结。在城市管理体制和政策上，应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位，给农民工摘掉农民的帽子，逐步做到权利平等。这样做，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。
总之，农民工市民化涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变，是我国社会主义现代化进程中一个重大战略问题。这个问题驾驭得好，我国的现代化进程就可以比较顺利，处理不好也可能造成重大的不稳定因素。解决好农民工市民化问题，不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康发展，关系到从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，关系到改革发展稳定的全局。必须站在全局和战略的高度，充分认识在全面建设小康社会和实现现代化的进程中推进农民工市民化的重大意义。
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