| 发布日期：2011-08-26 | 信息来源：转载 | 作者：佚名 | 字号：[ 大 中 小 ] |
人大公文运作管理和公文写作知识讲稿
（2007年3月26日）
仁怀市人大常委会办公室 周山荣
作为一名基层人大工作者，在长期的工作实践中，对人大公文运作管理和公文写作问题有过一些思考和探索。现整理成文，敬请各位同仁批评指正。
一、公文管理概述
（一）公文概念
公文是公共管理文书的简称。是机关用于实施领导、处理公务的具有法律效力和规范格式的文书，是机关用于传达指令、商洽工作、请示答复问题、报告交流情况的工具。
根据制发机关的不同，可以将公文分为党务公文、政务公文和人大公文。人大公文是人大及其常委会在依法行使各项职权过程中形成的具有特定效力和规范格式的文书，是发布法律、地方性法规、决定、决议、公告，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的重要工具。随着我国民主法制建设的逐步加强和人民代表大会制度的逐步完善，人大公文逐渐齐全完备，已成为我国现行公文体系中一个比较大型的公文系统。
（二）公文文种
通用公文主要有：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、函、会议纪要等。
地方性法规公文有：条例、实施办法、规定（除民族自治县外，县级人大及其常委会没有立法权，故不涉及这三种公文）、规则等。
人大专用公文有：建议、批评和意见、议案、说明、名单、会议议程和会议日程等。
日常事务公文有：工作总结、计划、调查报告、简报、讲话稿、规章制度等。
（三）公文的分类
公文按行文关系分为上行文、平行文、下行文。上行文是指下级机关向所属上级机关的发文，如请示、报告；平行文是指平行机关或不相隶属的机关之间的发文，如函、简报；下行文是指上级机关对所属的下级机关的发文，如指示、决定、通报、批复等。
（四）公文的规范体式
人大机关的公文，一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、主题词、抄送机关、印制版记等部分组成。
1、秘密等级和保密期限：涉密公文应当分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”，标注于公文首页发文机关标识右上方。“绝密”、“机密”级公文还应当标明份数序号，位于公文首页左上方。
2、紧急程度：紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急件”、“急件”；紧急电报应分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。
3、发文机关标识：即版头，由发文机关全称或者规范化简称组成，也可以由发文机关全称或者规范化简称加“文件”组成。联合行文，主办机关名称应当排列在前，或者按照规范顺序排列。
4、发文字号：发文字号由发文机关代字、年份、序号组成。发文字号应当排列于发文机关标识之下，横线之上居中处。联合发文，只标明主办机关发文字号。横线中央不嵌五星。容易出错的是，上行文的机关代字应用“呈”而不用“请”，年份的括号应用六角号“〔〕”，而不用四角号“［］”，发文序号应用单位数“1”而不用双位数“01”。
5、签发人：上报公文应当在发文字号右侧标注“签发人”，由发文机关的领导审批签字。一般应是机关的主要领导人签发。签发人用三号楷体字。
6、标题：公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容，并标明公文的种类。由发文机关全称（或者规范化简称）、主要内容和文种组成，也可以由主要内容和文种组成。位于主送机关或者正文之上居中排列。排列时应注意词的完整。标题中除书名号外，一般不加其它标点符号。标题用二号标宋体或黑体。
7、主送机关：指主要受理公文的机关。应当用全称或者规范化简称，位于正文上方，顶格排列。
8、正文：公文的主体，用来表述公文的内容，位于标题或者主送机关下方。正文用三号仿宋体。
9、附件：公文附件，应当注明顺序号和名称。位于正文之后，发文机关署名之前。附件不加书名号。
10、发文机关署名：发文机关应当写全称或者规范化简称。
11、成文日期：应当以领导签发的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导的签发日期为准。电报应当以发出日期为准。成文日期应用汉字书写。
12、加盖印章：公文中有发文机关署名的（含联合发文），应当加盖发文机关印章。印章必须与署名相符。加盖印章必须有正文，不得采取“此页无正文”的方法处理。“此页无正文”只在司法文书中使用。
13、主题词：主题词的标注，应当符合公文主题词标注的各项规则。位于公文末页，抄送单位之上。主题词所用字体与标题一致。《人大机关公文处理办理》没有编制《主题词表》，在行文中一般参照党政系统的《公文主题词表》并结合行文内容制作主题词，因参照的对象不一样和各人对问题的理解不一样，“主题词”也就因人而异。广州市人大常委会制定了《主题词》，具体工作中可以参照执行。
14、抄送单位：指除主送机关以外的其他需要告知的上下级、同级或不相隶属机关。需要注意的是，抄送单位的先后应按规范顺序排列。
15、印制版记：由公文制发机关名称、印发日期组成，位于公文末页下端。印发日期应当用阿拉伯数字书写。
16、公文用纸一般为A4型（210mm×297mm）。左侧装订。公文标准印刷字号：通常情况下，标题用2号（或小2号）标宋体字或黑体字，主送机关、正文用3号仿宋体字。文中小标题，按结构层次，第一层用3号黑体字，第二层用3号楷体字，附件、发文机关署名、抄送单位用3号仿宋体字。主题词所用字体与标题一致。
（五）公文的行文规则
人大机关的行文关系，应根据隶属关系和职权范围确定。
1、公文行文应当确有必要，注重效用。
2、县级以下人大及其常委会内设机构除办公室外，不得对外正式行文。
3、按照《人大机关公文处理办法》规定，人大机关部门与同级党委、政府部门及其它部门可联合行文。联合行文应当确有必要，单位不宜过多。个人认为,这种方式值得商榷,不宜采用。
4、不相隶属的机关之间一般用函行文。
5、请示问题，应当一事一文，不得在非请示公文中夹带请示事项。不得越级请示或者多头请示。因特殊情况必须越级请示时，应当抄送被越过的上级机关。向领导请示问题的公文，除特殊情况外，一般应当送办公室按规定程序办理，不应直接送领导本人。
（六）公文的起草
起草公文应做到：
1、符合党的路线、方针、政策和国家的法律、法规及上级机关的指示，完整、准确地体现发文机关的意图，并同现行有关公文相衔接。
2、全面、准确地反映客观实际情况，提出的政策、措施切实可行。
3、观点明确，条理清晰，内容充实，结构严谨，表述准确，开门见山，文字精练，用语准确，篇幅简短，文风端正。
4、人名、地名、时间、数字、引文准确。公文中汉字和标点符号的用法符合国家发布的标准方案，应当使用国家法定计量单位。引用公文应当先引标题，后引发文字号。日期应当写当时具体的年月日。文内使用规范化简称，应当先用全称并注明简称。公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩的语句中作为词素的数字必须使用汉字外，其余均使用阿拉伯数字。
5、文种、格式使用正确。结构层次序数，第一层为“一”，第二层为“（一）”，第三层为“1、”，第四层为“（1）”。加括号后不再标注顿号。
6、起草重要公文应当由领导人亲自动手或亲自主持、指导，进行调查研究和充分论证，征求有关部门意见。
（七）公文校核
公文文稿送领导人审批之前，应当由办公室进行校核。公文校核的基本任务是协助机关领导人保证公文的质量。除进行文字校对外，还要把好政治关、政策关和法律关。公文制作粗糙，错漏百出，多是由于校核不认真造成的。
（八）公文签发
公文须经本机关领导人审批签发。重要公文应当由机关主要领导人签发。领导人签发公文，应当明确签署意见，并写上姓名和日期。若圈阅，则视为同意。
（九）公文办理和传递
公文的办理分为收文办理和发文办理。收文办理包括签收、登记、拟办、分发、传阅、承办、催办等环节。需要注意的是，公文处理过程中，应当使用符合存档要求的书写材料。需要送请领导人阅批的传真件，应当复制后办理。
发文办理是指公文经起草、校核和领导审批签发后转入发文程序，发文办理包括公文的核发、登记、印制和分发等程序。需要注意的是，分发的形式一般不要采取邮寄方式。邮寄公文不仅不够严肃，而且极易拖延时间，延误工作。
（十）公文管理
人大公文应当发给组织，由秘书部门统一管理，一般不发给个人。秘书部门应当切实做好公文的管理工作，既发挥公文效用，又有利于公文保密。公开发布人大公文，须经发文机关同意。人大工作中，经常在媒体发布公告、名单等文书。凡经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。
（十一）公文立卷归档
公文办理完毕后，秘书部门应当按照有关规定将公文的定稿、正本和有关材料收集齐全，进行立卷归档。个人不得保存应当归档的公文。档案的重要性在此不必赘述，大家务必重视。
（十二）公文保密
由于人大工作的特殊性，人大公文一般都是可以公开的。但是，公文处理仍然应当遵守《保密法》的规定，确保有关秘密的安全。人大公文的密级按其内容及如泄密可能造成危害程度分为“绝密”、“机密”、“秘密”。要树立保密意识，不要将保密公文随身携带或随意放置，一旦泄密，将承担相应的法律责任。不公开发表又没有标注密级的公文，按内部公文管理。
二、公文的写作技巧
（一）正确把握常用公文文种使用范围
请示与报告的区别。工作中，人们常在该用“请示”的时候用“报告”，这不仅给文书处理带来困难，有时还会影响文书发挥应有效用。请示是下级向所属上级请求指示，批准事项时使用的呈请性上行文书。报告是下级向所属上级汇报工作、反映情况、提出意见或者建议、答复上级的询问时使用的一种陈述性文书。二者行文目的不同。请示是要求上级对请示事项给以指示、批准或答复的；而报告则是下情上达、陈述情况，不要求答复。二者行文时机不同。请示必须在事前行文，在得到上级的批准、指示后方能行事；而报告则是在工作完成后或告一段落后发出的，是事后行文。二者内容宽窄不同。请示必须坚持“一文一事”的原则；而报告则一事数事皆可。二者办理要求不同。请示多是带有急迫性的问题，请求上级答复办理的，是“办件”；而报告则多是汇报情况，提出意见或建议，报请上级阅知的，是“阅件”。二者报送制度不同。报告可以有“月报”、“季报”、“年报”等定期报告的制度；而请示只有在必要时才行文，没有定期请示制度。正确使用请示与报告两个文种，关键问题是要抓住行文目的，需上级答复的，用“请示”；只需上级了解情况的用“报告”。掌握了这一点就不至于混用了。
请示与议案的区别。议案的作者是被严格限定的，受文者也是专指的。议案的作者必须是“一府两院”，受文者只能是同级人大及其常委会。请示则可用于同一组织系统或专业系统的任何下级机关对上级机关的所有呈请。
批复与指示的区别。批复实际上是一种被动的指示，在基本性质上与指示没有什么不同。二者之间的区别只在于：批复内容的针对性更强，事物和问题以及所涉及的人员更加特定，更加具体，问题也较单一，批复只用于回复请示的机关，一般不像指示那样具有普发性。
通报与通知的区别。二者的不同点在于：通报的内容是已经发生了的，而通知的事情是要去执行和落实的；通报不像通知那样以具体的任务、详细的规范化要求和有关规则来指导和推动工作。
会议纪要与会议记录的区别。会议记录是原始性的凭证性材料，可以有闻必录，会议纪要则必须对原始材料进行系统的整理加工，只录重点、要点。会议记录一般有凭据性，会议纪要则具有法律效力。
（二）简化公文的表达
1、简化表达形式。公文的表达主要有文章式、表格式、提纲式、图形式等，简化公文的表达形式就是尽量压缩文章式公文的应用范围，以更简便直观、快捷方便的提纲式、表格式、图形式公文替代一部分文章格式。比如，共青团的简报采取图片形式，效果就比较好。
2、简化公文的结构。一是取消一切与公文主题无关的内容；二是尽量压缩必不可少的基本数据；三是合并相同或近似的数据内容。现在“八股公文”极为普遍，其实那些大话、套话大可不必。
3、简化公文的语言表达。一是取消。大胆割爱，取消公文中一切与主题无关的材料；坚持一文一事，取消与实现制发公文目的无关的一切内容；充分用定向表述的优势，舍去撰稿人与阅文人已共同了解的内容；坚持直接表意的语言风格。写公文就要像写产品说明那样，直接、明了。二是压缩。坚持开门见山压缩开头；坚持言止意尽或干脆舍弃结尾；规范使用简称、数概（如“四化”、“三个代表”等）和省略句；正确使用以郑重、简洁为特色的公文专用词语。三是替代。以概述代详述，以图表代文字，以附件代正文，以标准化、样板化、模式化文稿代随机撰拟例行性内容基本固定的文稿，如人事任免、名单等。
（三）避免公文歧义
歧义是指词句有两种或多种可能意义的语言现象，比如“我们要学习文件”这句话，就有三种解释：一种是我们打算学习一下文件；二种是我们索要供学习的文件；三种是我们应当学习一下文件。对于自然语言，歧义是难免的。相声艺术中刻意运用歧义，产生趣味效果。但在公文中，歧义危害甚大，应当避免。
1、选词不当，造成对概念的歧解，引起歧义。
方言词、口语词和土俗俚语容易引起歧义（如蚊子、苍蝇）
不规范简称容易引起歧义（中国人大、中国人民大学）
2、语序不当，引起歧义
在主席台上就座的还有几个乡镇的代表
3、语句中个别词的词性不明，产生歧义
作者分析了A集团和B集团在各个时期竞争时所采取的竞争策略的特点
4、忽略对含义不确定的词或词组的限定修饰，引起歧义
参加工作15年以上的职工一年可享受10天以下带薪休假
5、滥用省略，造成语句成分残缺，引起歧义
经研究，市人民政府同意A乡人民政府报告。（的报告还是做报告？）
6、多义词、多义词组造成语句中有关成分间的语法关系不明，引起歧义
我们要学习文件（要：可为索要、应当、打算；学习文件可为供学习的文件、也可为学习和学习的内容）
7、错用数量词，产生逻辑错误，引起歧义
我们要严厉打击少数犯罪分子。
8、省略语音同语义之间的可能影响，产生语音性歧义
他说不下去了（他说，不下去了；他，说不下去了。）
9、错用标点符号，引起歧义
3日贵州境内有暴风雪（3日内，贵州境内有暴风雪）
10、滥用修辞格，破坏文体风格的统一，引起歧义
你局《关于装修办公楼问题的请示》收悉，经研究，不同意你局拟定的装修方案。其理由主要是目前拟定的装修标准偏低。请参照国际五星级饭店总统套间的标准对这一方案作出修订后再行请示。（想使用反语修辞格，通过旁敲侧击、讽喻等间接手段表达意图，而字面看不出批评之意，严重破坏了公文的严肃性。）
三、常见问题的分析
（一）公文运转中存在的主要问题
在发文程序上，主要存在四个方面的问题
第一是对公文的概念理解不清，对公文内涵的四个规定性没有掌握而导致乱行文的现象时有发生。公文内涵的四个规定性体现在：一是法定主体，指公文指发者必须合法。这里经常出现的问题是机关内设机构向外行文。二是法定效用，公文一经制发以后，就具备了法律赋予它的权力的作用。这里容易出现的问题是越俎代庖。比如，有的乡镇人大就行政事务制发文件。三是规范体式，请示、报告、通知、通报等文种各有各的规范格式，不可随意改变，这里的问题表现较多。三是公务活动，非公务活动决不允许用公文来安排。如有的单位从事商务活动却打单位的牌子，在社会上造成了不良影响。
第二是未严格遵守行文规则。一是主送、抄送单位不明确，有多头请示、多头抄送的情况；二是下级机关的请求或代拟的文稿直接送给上级领导，使得公文运行效率极差。
第三是文种分不清。特别是在请示和报告两个文种上，有的该用请示的用成报告，该用报告的用成了请示，有的甚至请示报告用在一起，让人无所适从。
第四是公文制作粗糙、随意。比较常见的问题是公文未进行严格审核，出现了如人名、职务、数据，甚至事实的错误。请示类公文未标注签发人姓名（签发人一般为主要领导），未加盖发文单位印章。版记（发文机关印章以下部分）不全面，错误多。
在收文程序上，主要有三个问题
一是一些乡镇和部门的领导和工作人员参加会议后，把公文带回去不交给办公室，造成文件丢失、遗失，待追查落实情况时，找不到文件在哪里。
二是乡镇和部门办公室收到文件后，未作详细登记，转给领导后未及时追阅，待上级要求落实时，公文的去向不明。
三是对涉密件管理不严格。乡镇人大虽然基本上没什么涉密文件，但普遍存在文件管理松散、随意放置的情况，一旦是涉密文件极易造成泄密事件发生。
在档案管理上，主要存在三个问题：
一是随意复印公文，把复印件当正式公文运用，严肃性差。
二是公文办结后未及时归档，造成查阅困难。
三是档案整理未按相关规定执行，立卷归档不规范。
总之，当前乡镇人大存在公文运转方面的问题较为突出，希望引起高度重视，在公文运转程序化和规范化上下功夫。
（二）规范公文运转的措施和要求
一是要按照《人大机关公文处理办法》的要求严格公文处理程序。党委、政府上下级之间的领导与被领导关系，促使《中国共产党机关公文处理办法》、《国家行政机关公文处理办法》得到了严格遵守。《人大机关公文处理办法》虽然属于规范性文件，但对地方各级人大的公文处理缺乏约束力。各级人大常委会围绕《办法》学习培训也不够，基层大多不了解，有的甚至从未听说、从未见到过这个办法。在具体工作中，人大公文处理多是参照党委、政府的做法并结合自己的特点所形成的，往往是“各自为战”，没有形成一个上下统一、完整规范的体系。过去一段时间，乡镇人大没有配备专职秘书，长期依靠党政办公室工作人员制发人大公文，也暴露出一些问题。因此，要认真贯彻《人大机关公文处理办法》，逐步形成一个完整规范的体系；要提高认识，加强对人大公文处理的研究；要提高公文处理人员的素质，改进人大公文处理工作。
二是要灵活。乡镇人大没有专门的文书机构，有必要灵活处理。首先，人大办秘书应当负起责来，确保人大公文正常运转。其次，在办文程序上尽量切合实际，特别是传阅文的处理更要灵活。
三是要严格按照《档案法》，加强档案管理，使档案管理为人大工作提供有效的服务。对党务公文、政务公文大家都比较重视，对人大公文一定程度上存在忽视的情况。在去年年底的公务员工资改革工作中，由人大及其常委会选举或任命的官员的资格认定，要以人大任命文书为准。这时，人们才发现，原来人大公文也具有特殊重要的意义和价值。
四要推行分类管理，把公文运转分为收文、发文、档案三个环节。乡镇人大一般都有专职秘书，要落实公文管理责任，逐步推进公文运转的程序化、规范化。
五是要加强自我检查和自我完善，并要建立自查制度。乡镇人大公文一般在党政办公室制作、印发，由于各种原因，极易出现问题。但独立制作印发又不太现实，那么，就有必要加强自我检查和自我完善，使人大公文运转中的问题及时得到纠正。
四、人大新闻采写和信息报送
（一）人大新闻采写
工作干得好，还要会总结、会提炼、会宣传。从某种意义上说，宣传也是生产力。人大工作要“出彩”，应在新闻宣传上下功夫。新闻是一门系统学科，一时半刻不可能讲得清楚。下面简单谈几点个人的经验和技巧：
善于发现新闻。工作中不缺少新闻，只是缺少发现新闻的眼睛。有人说，乡镇人大工作按部就班，都是常规工作，没有什么新闻价值。其实，就是这些日常工作，如果我们从它的意义、作用、效果等方面多想想，就会发现它的政治性、指导性、新颖性等新闻价值。
讲究时效性。时效性是新闻的生命。有的稿件拖了十天半月才送到编辑手上，新闻都成旧闻了。因此，新闻报送一定要及时。稿件中尽量不要用“近日”、“日前”、“前不久”等词语。
交待清楚新闻“五要素”。新闻“五要素”是指何时、何人、何地、何事、何故。由于稿件交待的事实不清楚，本来不错的新闻题材，编辑拿在手上无法处理。现在投稿方便，编辑部有大量自由来稿，也有很多本报（刊）记者的稿件，编辑通常懒得加工、修改，也就失去了发表的机会。写得不好没关系，但一定要把“五要素”交待清楚。
目前，几乎所有媒体都采用了电子照排技术。所以，投稿时一般要报送打印稿，最好直接发投稿系统或发电子邮件。
新闻稿件也是“产品”，要卖出去，就要做到“适销对路”。乡镇人大新闻宣传主要可针对以下媒体：市内媒体有仁怀电视台、中国酒都报、仁怀市人民政府公众信息网、仁怀市人大信息网等。只要是时效性强、事实清楚的稿件，一般都会采用。市外媒体中，全国发行的《中国人大》、《人民代表报》等发稿较难，贵州省人大常委会办公厅主办的《人大论坛》每期都有相应篇幅反映乡镇人大工作，遵义市人大常委会主办的《遵义人大》也十分关注基层，建议多向这两本杂志投稿。《贵州日报》、《遵义日报》等综合性媒体，如果有“新”稿件，也可以投稿。
（二）信息报送
按照市人大常委会对乡镇人大工作考核实施办法的要求，乡镇人大每年应向市人大常委会报送至少4期信息简报。乡镇人大每年应当开展的工作远远不止四项，每开展一项工作就整理一篇信息，及时报送市人大常委会有关领导、有关工委和办公室，一方面可以加强上下交流，另一方面，也便于领导了解乡镇人大工作情况。2005年底，市人大常委会开通了仁怀人大信息网（网址：http://www.rhrd.gov.cn/），这是全省第一个独立的县级人大信息网站，有专人管理，维护更新较为及时，乡镇人大可以通过网站的投稿信箱报送信息和新闻稿件。
五、办会、办事
办文、办会、办事是办公室的主要工作内容。对人大机关来说，办会显得尤其常规。
（一）会前准备充分：学会合作，善于授权，注重细节。
（二）会中坚持不懈：服务体贴，周到细致，进退有据。
（三）会后跟踪到位：检查到位，协调到位，落实到位。
办事：
（一）坚持组织原则，坚决服从领导。
（二）办事方法：求快：急事急办，特事特办，有事速办；求准：理解意图准，掌握情况准，反映问题准，处事站位准；求细：大事不糊涂，小事不马虎，熟事不大意，生事不自负；求严：按法规办事，按程序办事，按规则办事，按职责办事。
（三）办事原则：凡早也是办，晚也是要办的事，一定要早办；凡主动也是办，被动也是办的事，力争主动办；凡也可以去办，也可以不办的事，尽可能地办；凡冷淡也是办，热情也是办的事，要热情地办。
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