党的十八届六中全会明确指出:党内不允许有不受制约的权力,也不允许有不受监督的特殊党员。这在客观上要求我们对权力进行科学分解,对权力关系进行科学定位,理顺决策权、执行权和监督权以及不同层级、不同环节权力之间的关系,优化权力结构和权力流程,使权力的内部制约和外部监督之间密切配合,形成科学配置体系、规范运行体系、立体监控体系。通过体制机制改革和法规制度建设,使党内逐步形成一个前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成的法规制度网络,形成一个自律与他律、自觉与规范相统一的体制机制链条,使权力结构与权力流程明晰化规范化,以便对决策、执行、监督以及机构、人员、行为实施全要素制约,对权力的运行实施全过程监控。
理顺权力关系。腐败总是与一定的权力相联系,其产生的根本原因在于权力结构不合理、权力配置不科学、权力边界不清晰、权力运行不规范,权力体系内部缺乏有效的制约监督机制,因而从体制机制改革和法规制度建设入手,健全权力运行制约和监督体系,是有效预防和惩治腐败的关键。从权力运行体系看,决策权、执行权、监督权是权力结构的基本组成部分,也是权力运行机制相辅相成的重要环节。如果说规范权力运行的根本举措在于法规制度建设,那么法规制度建设的核心在于科学配置权力,即将党内决策、执行、监督职能适当分开,并对决策、执行、监督机构在党内政治生活中的制约和监督关系进行科学定位,从而改变理财一支笔、用人一言堂、行权一把抓的状况。权力制约作为人们基于对权力的特性及其正负效应的认识而建立起来的一种关系,就是对权力的限制和约束。权力制约包含着分权和制衡两个环节:分权是权力制约的前提,制衡是权力制约的根本。其实质是通过优化权力配置和权力流程,实现职能分解、职权分工和职责分担,使权力体系中各权力机构之间、各权力机构内部不同部门和层级之间、各权力机构与外部环境及内部环节之间形成既相互制约和监督,又相互配合和支持的权力结构和运行机制,以便使任何权力都无法凌驾于其他权力之上独断专行,使任何人都不能无所顾忌地滥用权力。
强化权力制约。党内各项法规制度,反映了党的建设的客观规律,凝聚了建党治党的宝贵经验,是强化党内权力制约的基本依据。运用法规制度对权力的等级、界限、效力,行使的程序、规则、责任等作出明确规定,使领导干部办事具有统一的标准、清晰的界限、既定的程序和明确的责任,有利于确保各项权力都在法治的轨道上合理运行。要强化领导班子内部的制约监督,严格落实集体领导和个人分工负责制,科学配置领导成员的权力,构建副职分管、正职监管、集体领导、民主决策的权力运行机制。改革权力过分集中的领导体制,合理确定主要领导干部的分管事项、掌握权力、所负责任,减少主要领导干部对具体事务的直接管理,防止权力过分集中。实行分级设权,改变领导干部管理微观事项过多和权力运行缺少制衡的状况,明确各层级职权范围,严格按照权力层级开展工作。适当下移具体事项的管理权限,实行分级决策、分级审批、分级管理,形成金字塔型权力结构,尽可能让权力低位运行,使权力能够受到监控。完善民主评议制度,通过个人述职、党员评议、组织考察,力求客观公正地对领导干部作出评价,对评议中得票不过半的领导干部不再继续留任,对违法乱纪、严重失职的领导干部应予以及时罢免。
完善权力监督。党内制约监督是党自身建设的重要内容,是推进全面从严治党的重要保障,是党保证自身肌体健康、保证权力始终为人民谋利益的重要举措。党内制约监督的重点是党的领导干部特别是主要领导干部。在权力体系内部,领导干部的权力行为要受到上级、下级和同级的制约监督;要受到代表机关、专门机关的制约监督。在权力体系外部,要受到人民群众、民主党派、社会团体和新闻媒体的制约监督。在权力配置上,领导干部的权力要适当分解,各权力之间要形成制衡机制。在权力的运行中,领导干部的权力行为要受到制度规范和责任约束。由此使领导干部无论职位多高、权力多大,都能置身于党和人民的制约监督之中。坚持集体领导是加强对领导干部制约监督的有力保证,凡属方针政策的大事,凡属关系全局的问题,都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由领导集体讨论决定。领导班子内部、领导成员之间要开展坦诚的思想交流,对存在的问题和苗头该提醒的要及时提醒,该批评的要严肃批评,该制止的要坚决制止,使批评和自我批评成为党内政治生活的常态。与此同时,把党内各种制约监督力量有机统一起来,强化自上而下的制约监督、改进自下而上的制约监督、开展同级之间的制约监督;把党外各种制约监督力量有机整合起来,推进国家机关、民主党派、人民群众、新闻媒体的制约监督,使各种制约监督分工明确,步调协同,信息共享,优势互补,形成纵向贯通、横向联动,全面覆盖、不留空白的制约监督网络。
严格用权管理。坚持思想教育从严、干部管理从严、作风要求从严、组织建设从严、制度执行从严,强化严的意识、树立严的标准、采取严的举措、养成严的习惯,使从严治党成为领导干部的管理准则、党员群众的行动自觉。加快干部人事制度改革,以民主推荐、公开选拔、竞争上岗、任前公示制度为主干,通过多方举荐、组织考核、集体决断等环节,严把干部队伍的进出关口,不断提高选人用人的公信力和准确性。加强对权力集中部门和资源密集领域的管理监督,对于容易滋生腐败的管人、管钱、管物部门,实行四只眼睛的办事制度。建立人事管理、资金拨付、项目审批部门主要领导轮换交流制度,防止因在一个岗位上工作时间过长而滋生各种腐败。从优化权力流程入手,按照分段操作、流水作业的规程配置权力,合理划分资源密集岗位的权限,将一个岗位的多项权力分解到几个岗位,将一项权力的几个环节分解由多人经办,使审查与批准、决定与执行、承办与监管等权力相对分离,切实从源头上斩断腐败,从流程上剔除腐败。对领导干部用权不当行为,要以谈话警示、书面检讨、通报批评、组织处分、调离岗位、责令辞职等方式追究责任。按照干部管理权限,严格落实上下级廉政谈话、考核讲评和党风廉政建设责任制等制度,及时发现和纠正各种倾向性问题,下级领导干部出现严重违纪违法问题,要严肃追究上级党组织和主要领导干部失察失管责任。充分运用信息技术全程留痕等特征,实行在线监督、实时监控、动态监管,将制度运行置于有效监督之下,使权力在阳光下操作、资金在网络上流通、风险在程序内控制、资源在市场中配置。
(作者系空军指挥学院教授)
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