课题组：徐苏涛、杨洋、王明阳、谢盼盼、岳渤、任亚伟
引言
2001年世界银行提出加快发展各国私营部门新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，即企业营商环境指标体系。自此以来，“营商环境”不仅成为测度一个国家与地区发展环境的重要方面，还成为一个国家与地区经济社会发展的重要政策目标。下文以为，目前国内外通行的“营商环境”是狭义或狭隘的，需要从广义的角度来审视、测度和把握，而这其中，政府作为营商环境的顶层设计者、建设者和维护者，到底采用什么理念、扮演什么角色、发挥什么作用至关重要。整体而言，广义营商环境的本质是政府与市场、政府与企业、政府与社会之间关系的集中反映，核心是治理结构的重构；优化营商环境则要走出“用1.0的发展理念、2.0的发展手段、实现3.0的发展目标乃至4.0的发展愿景”，核心是组织方式的优化。这其中，所谓“服务型政府”就是从公共行政到公共治理；所谓“创新型政府”就是从第二方公共服务到第三方服务集成到第四方产业组织。当前，我们既有着新一轮科技革命与产业变革、中国产业转型升级与新旧动能转换夹层中的路径依赖，还面临着中美贸易摩擦带来的产业政策、创新政策调整等。在此背景下，以创新型服务政府全面建设和优化广义营商环境则成为重要的工作。
一、政商关系的两难困境
伴随中国改革开放与创新发展进入“深水区”，大家会发觉在一个体制杂交的新兴经济体、转型经济体中，企业往往感到与政府越来越有隔阂、有距离，而实际上处于经济高速发展、矛盾临界发展阶段的政府亦有自身的困惑、困境。但为什么会出现这种两重困境并存的现象呢？可以从社会发展的治理结构与经济发展的组织方式两个方面去理解。
（一）社会治理结构与营商环境
所谓“社会发展的治理结构”，在这里的语境下，一言以蔽之就是政府与市场、政府与企业、政府与社会之间的关系。这种“政府与市场的关系”，核心是资源配置方式，也就是究竟谁在资源配置中发挥主导作用、形成什么样的有机结合机制。尽管近年来我们的发展导向是从市场在资源配置中的基础性作用到“使市场在资源配置中起决定性作用”，但整体上政府作用远大于市场机制。这种“政府与企业的关系”，核心是产业组织方式，也就是以什么样的政商逻辑、发展结构、发展路径来如何回答“发展是硬道理”。在以往“政治家的企业”的政商逻辑以及“政府是推手、市场是拉手、企业是选手”的发展结构下，形成了“划地成园、招商引资、规模制造、出口拉动、税费减免”发展模式，累积了大量长期结构矛盾。未来需要在“政府搭建赛场、市场开放赛道、企业成为赛手”的结构下，探索自组织自成长的开放创新发展格局。这种“政府与社会的关系”，核心是从发展环境到创新生态，也就是如何让真正创造社会财富的创新主体以更集中的精力、更低的交易成本获得优先、超额回报。当前，我们不仅要走出资源错配，更重要的是重建社会激励结构，让政府的税率、银行的利率、要素市场的租金、企业的利润率以及居民的劳动报酬率更加公平、合理。因此只有在政府与市场、政府与企业、政府与社会关系的视角下，才能更好地看待营商环境建设发展。
（二）经济组织方式与营商环境
所谓“经济发展的组织方式”，在这里的语境下，核心是走出用1.0的发展理念、2.0的发展手段、实现3.0的发展目标乃至4.0的发展愿景的经济组织方式。这里有一个核心问题，就是“用旧办法做新事”、“时代变了但政府没变”。当一个国家或地区、社会把所有的矛盾或问题都算在政府头上的时候，这个社会或者这个国民性是不成熟的。实际上，在转型期，政府也有自身的困境或困惑。这种困境或困惑在于社会时代变了、产业规律变了、技术条件变了、社会阶层变了、观念思想变了、生活方式变了，但政府在自上而下强大的惯性作用下，不但没怎么变，而且具有较强的路径依赖。伴随新一轮科技革命与产业革命爆发，产业界限越来越模糊，产业价值链不仅从分解、分解、再分解到了垂直整合，还到了前后、上下、左右的融合、融合、再融合。与此同时，中国的产业发展阶段逐步从“跟跑”向加速“并跑”、局部“领跑”发展，以往的产业发展逻辑与组织方式难以为继，迫切需要新的发展逻辑与新的组织方式。
政商关系的两难困境之触发，不仅仅是由于治理结构与文化顽疾的固有矛盾，还在于经济形势、产业发展规律发生了重大变化，政府的运作逻辑与运作方式没变。这些矛盾以及困境的背后，可以进一步从两个层面去理解：一是由于政府管得太多了，以至于一旦出了问题，很多人都会认为是政府的责任；二是在政府发生作用的过程中，用行政手段或方式“堵”的太多，而用经济手段、法律手段或方式“疏导”的太少。在新时代条件下，如何看待当前的政商关系、需要怎样的营商环境、如何形成新型的政府机构、形成怎样的治理结构以及组织方式等，成为一个国家和地区实现高质量发展的重要话题。
二、政府作用的市场边界
从治理结构的角度去优化营商环境，核心是处理好政府与市场、政府与企业的关系。而对于处于经济转轨的新兴经济体，政府的“父爱”与“母爱”是“体”与“用”的关系。“父爱”近似解决市场失灵，“母爱”近似培育市场。在新常态下，只有优化政府“父爱”与“母爱”配置，才能实现“无形的手”与“有形的脚”的有机结合。
（一）从政府“父爱主义”谈起
父爱主义，又称家长主义，意思是指像父亲那样行为，或对待他人像对待孩子一样。在政治学或法学意义上，父爱主义似乎就是国家或者政府如父亲对孩子一样，对社会成员的行为加以干涉。围绕家长主义的政治、法律和伦理上的争议可追溯到启蒙时期。如洛克警示人们不要将“父权”与“政治权力”混淆，康德警告“如果一个政府建立的原则是对人们的仁慈，像父亲对他的孩子一样，换句话说，如果它是家长主义式的政府，这样的一个政府是能被人想象出来的最坏的政府”。直到上个世纪80年代，匈牙利经济学家科尔奈在《短缺经济学》中首次将父爱主义从家庭伦理和国家、法律领域引入到了经济学领域。科尔奈将社会主义经济中国家同企业的关系按照父爱主义程度的不同分成了五类，即：程度0.自立—无主；程度1.自立—有助；程度2.货币津贴；程度3.实物给予—主动表示愿望；程度4.实物给予—被动接受，对于研究转轨经济具有一定的解释力。与“父爱”相对应的，政府的“母爱主义”研究较少，但作为一种价值取向，“母爱主义”亦存在于家庭伦理、国家、法律以及经济学等领域。譬如在法律上有“母爱主义”的价值取向，在公共行政、公共治理方面有保姆式服务、妈妈式服务等说法。
在理论上，政府的“父爱”与“母爱”，无论是从国家的本质，还是从现代市场经济角度都是一种伪命题。尽管诺斯[1]、巴泽尔[2]、张五常[3]、奥尔森[4]等很多经济学家从经济学意义上提出自己的国家理论，但都没有超越恩格斯[5]在《家庭、私有制和国家的起源》所阐述的深刻思想。恩格斯指出“国家是凌驾于社会之上而且日益与社会脱离的特殊公共权力”，而权力本身又岂能、或者能否真正的以爱的方式呈现？此外，我们在经济学上讲资源配置有三种：一是自然配置，二是计划者配置，三是市场配置。一般而言，计划者配置包含着父爱主义、母爱主义两种。从这个意义上，现代市场经济，或者自由市场主义亦理应没有什么父爱、母爱之说。
（二）中国经济社会转轨的矛盾
那么为什么在中国等国家或地区还有着政府的“父爱”、“母爱”之说呢？我想这主要源于中国等国家的特殊性。应该说，在改革开放第一个四十年中，中国政府通过直接参与和控制资源配置，不仅为经济增长史上的“中国奇迹”做出了重要贡献，还推动了整个社会的发展。在经济高速增长过程中，特别是1994年实行中央与地方分税制以后，地方政府间竞争充分展开和资源被充分动员所实现的“县际竞争”及其持续高增长，这其中政府是强有力的主体。
当然，高增长伴随着三个严重的发展悖论：一是国富民累。全社会物质财富、国民收入以及国家税收显著增加，但企业、居民可支配收入却未实现同比例增长。二是政企错位。政府十分忙碌、扮演经济增长的第一推手，企业创新的动力和能力普遍不足。三是供需错配。不仅是需求侧结构不合理，还有供给侧结构不协调；尽管竞争性私人产品日益丰富，但公共品相对匮乏、资源错配等等。
这些发展悖论从根本上源于政府的职能错位，也就是本应由市场和企业扮演的角色，却过多的由政府越俎代庖，而与公共资源配置相关的体制机制安排也没有常态化、制度化和法制化，造成政府与企业、与市场、与社会的隔阂。那么政府直接参与和控制资源配置只是中国特色社会主义的“特色”，还是整个社会发展特殊阶段不得已的选择？在新一轮中国改革开放过程中，不仅要走出几十年的体制机制羁绊，还要赶超发达国家几百年的市场经济沉淀，更要破除几千年的家长制思想文化包袱。所以在一个遵循政治经济学发展逻辑的转型经济体、新兴经济体中，必须承认政府的作用不但存在而且会长期存在，问题的关键是能否在既定的条件下合理调配“父爱”与“母爱”两种元素，立足市场机制发挥出政府作用的最佳功效。这既是中国特色所在，也是中国特色所在的逻辑。
（三）政府“父爱”与“母爱”
既然是谈政府的“父爱”与“母爱”，首要问题是“父爱”与“母爱”到底有什么区别？如果说“父爱”是注重长期的、给制度的、管方向架构的，那么“母爱”就侧重短期的、给政策的、管精心培育的；如果说“父爱”是长远长效的、刚性的、无言的，那么“母爱”是细水长流的、柔性的、温暖的；如果“父爱”是给资本金的、要见到效率效益的，那么“母爱”就是给零花钱的、要见到成长发展的。因此，在经济建设领域，政府的“父爱”，不是多审批、多收税、多收费、看不见的脚等，而是立法度、多备案、搭平台、做体系、合理收税等，成为新经济发展的领导者、新产业发展的组织者，通过市场试错产生若干新兴产业、一批高水平企业；政府的“母爱”，不是直接喂奶、输血、养软蛋、造星等，而是强化财政引导、造血、育市场、优服务、营环境等，成为各类创新服务的集成者、相关公共产品的提供者，通过前瞻培育促进新兴企业成长、新兴产业生成、全新市场发育。
在处于经济转轨的新兴经济体中，政府的“父爱”与“母爱”是“体”与“用”的关系，“父爱”是解决市场失灵，“母爱”是培育市场。反映在微观机制上，“父爱”反映的是“企业家需要的政治”，而非“政治家的企业”；“母爱”反映的是“政治家培育的企业”，而非“企业家的政治”。在新常态下，只有优化政府的“父爱”与“母爱”，才能营造开放创新、包容发展格局，构建新型的政商关系。
三、创新驱动的组织结构
从组织方式的角度去优化营商环境，核心是走出用1.0的发展理念、2.0的发展手段、实现3.0的发展目标乃至4.0的发展愿景的经济组织方式，而对于处于经济转轨的新兴经济体，核心是在新经济企业需求、产业规律、创新规律下，优化制度产品供给、创新组织方式、优化创新结构。
（一）需求变了政策供给亦要变
伴随着中国产业发展从产业跟随阶段，到了产业原创与产业跟随并重阶段，产业企业对政策的需求发生了重大变化。不再简单地是过去税收返还、财政奖励、项目支持、土地指标等要素资源配置层面，而是上升到产业组织创新层面，甚至上升到生态环境层面。这其中，资源要素配置的核心就是实现政府作用与市场机制的有机结合，目前要做的调整主要是政策的“加减乘除”；产业组织创新的核心就是构建“政产学研金介用”多位一体的创新网络，不再是过去“投资驱动+招商引资+划地成园+税收返还”的外生增长、外延发展路径，而是重在形成“想法-公司-瞪羚-独角兽-龙”的创业创新、内生增长、内涵发展路径；生态环境优化的核心就是让企业家等真正创造社会财富的群体，以更集中的精力、更低的交易成本获得优先超额回报，目前最需要的是以税负的减法强化创业创新的加法。
（二）时代变了组织方式亦要变
时代变了，新兴产业发展规律或者创新发展规律变了，而以抓经济建设为己任的政府，其产业组织方式、产业管理范式以及公共服务方式、公共治理模式与作为制度产品接受者的企业及其对制度产品的需求不相适应，使得大量政策集成手段在培育发展新兴产业、促进企业创新创业难以精准发力。在传统经济形态下，政府是抓工业的高手，因为在滚动增长条件下产能、营收、能耗、物耗等可以计算出来，相关资源要素指标配置亦是可量化可控的，但用抓工业的方式抓服务业、尤其是抓新兴产业就非常难了。之所以过去的政商关系还没有出现如今的问题，是因为这种关系在当时的经济形态、发展规律下，适应当时的生产力与发展阶段的需求。当前伴随新一代信息技术及互联网经济发展，制造业服务化、服务业制造化，产品即服务、制造即服务，没有传统的产业只有传统的业态，未来几乎没有什么工业、服务业之分只有产业。这其中，工业有工业的发展规律，服务业有服务业的发展规律，传统产业有传统产业的发展规律，新兴产业有新兴产业的发展规律，再用原来的方式自然难以奏效。
（三）创新变了政府作用也要变
在创新驱动发展面前，最大的创新主体是企业（家），更广范围、更大幅度、更高层级的创新驱动，不是闭门造车，不是单打独斗，也不是孤芳自赏，而是开放式协同创新。这种创新范式是以政府为引导、以企业为主体、以高校院所为支撑、以金融投资机构为杠杆、以中介机构或枢纽组织（如联盟协会）为桥梁纽带，政产学研金介等多位一体的。这其中，创新资源及产业要素的集聚整合及优化配置，依然取决于如何处理政府同市场的关系。按照目前的科教智力资源、企业创新意识及能力、产业组织方式等，完全相信市场的决定作用是一厢情愿的，但是太依赖政府作用又是计划经济的。既使很多服务型政府在弥补市场失灵方面已有所作为，但是在培育市场方面尚存在一定问题。在创新驱动发展层面，政府的作用不仅仅是做服务（公共服务），更是要做引导（理念的、战略的、模式的）、建体系（从散点到点线面结合，从条块分割到跨系统跨层级跨地域）、搭平台（创新的、政策的、服务的、物理的）、营环境（政策体系及发展环境）、造氛围（创新创业的精神、文化、脉搏及集体行动）。
四、营商环境的政商逻辑
从字面来理解，“营商环境”中的这个“营”就是营利、营收、营造与经营；“营商环境”中的这个“商”就是商人、商业、商务与经商。最好的、广义的营商环境，就是让真正创造社会财富的人，以最低的交易成本、最集中的精力、最体面的方式获得优先、超额回报。那么简而言之，最好的营商环境就是让企业家、创业者更容易赚钱的发展环境与创新生态。进入高质量发展新时代，形成质优营商环境还要在创新型的政商逻辑下，形成新型的政商关系。
（一）政商关系背后的政商逻辑
这里所说的政商关系不是庸俗意义上的政府官员与企业家之间的关系，本身是政府与企业、政府与市场之间的关系，更进一步说是公权力与市场、公权力与企业的关系。中国目前以经济建设为中心，强调发展是硬道理，政府以经济建设为己任，因此在某种意义上，政府不单纯是一个政府机构而是一个具有经营性质的企业，以至于很多省长、市长、县长、镇长更像是一个地区的“总总经理”。由于中国历史上始终是创造财富的不能完全分配财富，商之于企自然具有不同的依赖性、依附性、甚至投机取巧，尤其是在目前的体制机制下，企业往往是企业家的延伸，那么企业自然是政治家的企业。
（二）包容发展与政商关系重建
自改革开放以来，我们用几十年的时间完成了别人几百年的事，那么几百年的矛盾隐忧也自然会集中体现在这几十年。出现如今的矛盾临界，我们不能仅从抱怨、埋怨的角度看政府，政府在自身发展上也有自己的困惑和局促。在两难困境下，政商两边需要的不是零和博弈，而是协同创新。比如，有些政府官员做了不少事但用了些非常之法，后来被拿下；有些企业家在起步时都有原罪，目前都争相移民；还有些科学家产业化了一些成果但有着所谓的国有资产流失之嫌，也被逮了进去。个案的问题往往是个人的问题，那么群体性的问题是谁的问题？即使是制度问题，也不是一位政治家一个人能够解决的，因为大家都生活在一个巨大的惯性与传统之中。从这个意义上，在政企之间营造共同信任信赖的环境，实现包容发展是结构变革的前提。
（三）开放创新与新型政商关系
以更宽宏的视野看待政商关系，不只是要把政府与企业的关系从“关系紧密型”转到“保持距离型”，或者把政府在经济中的作用从“参与型”转到“服务型”，而是要以法治为灵魂、以体制机制创新为突破口、以组织方式为保障，在政府、企业、枢纽组织之间形成更加合理的治理架构。比如，在体制机制创新层面不仅包括政府的简政放权，制定权力清单和责任清单，明确“法无授权不可为”“法定职责必须为”的原则，通过简政放权打破不对等；还包括对企业的约束机制，让企业知道不该干什么，做到“法无禁止皆可为”，建构一套公开透明的权力运行机制，用制度来消除“没有原则的政治”与“没有道德的商业”，塑造透明、公平、公正的良性政商关系。
五、国际国内的一般测度
（一）国际的营商环境指标体系
1、世界银行《营商环境报告》
世界银行每年发布的《营商环境报告》从开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、纳税、跨境贸易、获得信贷、保护少数投资者、合同执行、破产办理和劳动力市场监管11个领域，对全球190个经济体展开营商环境评估。
表1：世界银行《营商环境报告》指标体系
世界银行《营商环境报告》采取 “前沿距离（Distance To Frontier）”指标计算方法对各指标进行归一化处理，即从2005年开始测算的数据（或自某一指标开始测算的第3年起的数据）中选取最佳表现和最差表现，按照公式（最差表现-y）/（最差表现-最佳表现）计算分数，是国际社会普遍认可的营商环境测度工具。以企业开办的天数为例，最佳表现为0.5天，最差表现为100天，被测算国家企业开办需y天，该国家在企业开办天数的得分为（100-y）/（100-0.5）。各指标得分采取简单平均法，指标之间没有权重区分。
2、《华尔街日报》和美国传统基金会《经济自由度指数报告》
《经济自由度指数报告》由《华尔街日报》和美国传统基金会共同编制，自1995年起每年发布一期，是全球权威的经济自由度评价指标之一。该报告亦参考了世界银行（World Bank）、世界经济论坛（WEF）、美联储（IMF）、经济合作暨发展组织（OECD）等报告。
《2019经济自由度指数报告》的研究范围涵盖了全球186个国家和地区，2019年报告显示，中国香港连续25年蝉联首位，排名前十的经济体还有新加坡、新西兰、瑞士、澳大利亚、爱尔兰、英国、加拿大、阿联酋、中国台湾等，中国大陆排在第100位。
表 2：“经济自由度指数”指标体系
（二）国内的营商环境指标体系
1、国家发改委等部门《中国营商环境试评价方案》
国家发改委会同有关部门和单位初步构建起中国营商环境评价体系，2018年在北京、上海、深圳、厦门等12个城市开展了首批试评价。为进一步核验调整修订后的评价指标，国家发改委随后又在天津、重庆、广州、南京、三亚等10个城市进行第二批试评价。
该指标体系包括了覆盖企业全生命周期、企业投资环境、城市高质量发展水平指标3个维度，共有23项一级指标和106项二级指标。可以说完整吸收、整体借鉴了世界银行11个指标，评价计算方法与世界银行完全一致，采用国际通用的前沿距离得分法和营商便利度排名，按等权重方法进行计算。同时充分考虑了中国实际，剔除与国情明显不符的内容，增加获得用水、获得用气等符合中国国情的评价指标。测评结果显示，京沪领先，北京排名第一。根据安排，2019年这套营商环境评价将拓展至直辖市、省会城市、计划单列市、部分地级市；在2020年全面覆盖全国地级及以上城市。
表3：国家发改委等部门《中国营商环境试评价方案》指标体系
2、国家发改委城市和小城镇改革发展中心《国家级新区营商环境网络指标体系》
国家发改委城市和小城镇改革发展中心2018年8月发布了《2018中国国家级新区营商环境报告》，该报告建立了国家级新区营商环境网络指标体系（DBN-10）。该指标体系包括10项一级指标和42个二级指标，数据来源包括统计数据、企业大数据、社会组织社会服务平台等，由龙信数据研究院做技术支持，采用世界银行前沿距离得分法，已对雄安新区、滨海新区、浦东新区等19个国家级新区进行了测评。
表4：国家级新区营商环境网络指标体系
3、粤港澳大湾区研究院《中国城市营商环境报告》
粤港澳大湾区研究院《中国城市营商环境报告》从软环境（权重25%）、市场环境（权重20%）、商务成本环境（权重15%）、基础设施环境（权重15%）、生态环境（权重15%）、社会服务环境（权重10%）六个方面，测算了全国直辖市、副省级城市、省会城市共35个城市的营商环境指数（西藏拉萨因为数据缺乏，不参加排名）。
表5：粤港澳大湾区研究院《中国城市营商环境报告》指标体系
六、最佳实践的典型代表
（一）香港营商环境建设经验
香港是全境意义上的自由贸易港，连续23年被菲沙研究所评为全球最自由经济体。2018年10月31日，世界银行发布《2019年营商环境报告》，香港地区排名全球第四，较去年上升1位，世界银行赞扬香港在贸易自由、商事便利、人才汇聚、法律完善等方面推行的多项便利营商改革措施成效显著。自由而开放的营商环境，对香港经济、社会、文化等发展起着不可估量的作用。
1、推行自由经济体制，培育良好市场机制
香港坚持自由市场的原则，奉行“积极不干预”的经济政策，让市场这只“看不见的手”更好地发挥配置资源、调解经济的功能。
一是实行货物进出口自由政策。根据《香港海关条例》，香港货物进出口实行负面清单管理，除了对危险药物、枪械、动植物、濒危物种等少数物品的进出口实施法律管制之外，对进出口贸易不设置管制；对所有非禁止类商品实施零关税，进口或出口的一般货物均无须缴付任何关税，并且通关报关也十分便捷。二是实行企业自由经营制度。除了对电讯、广播、交通、能源等少数行业实行有条件进入外，其他行业都安全开放，推行开放公平的行业准入，并且除了部分与民生、公共设施等相关的行业外，企业活动一般不会受到政府的干预，很多行业通过协会等民间组织自律。三是实施金融开放自由政策。货币自由兑换、资金自由进出，香港采取单一汇率制，没有汇兑管制措施，本地资金和境外资金均可自由进出、自由流动，同时香港拥有全球最开放的债务市场，对外融资自由，可以为企业提供各类融资渠道。
2、加强管理机制优化，推进精明规管计划
香港特区政府历来十分重视优化营商环境，积极推进体制机制优化，自2007年开始推行“精明规管计划”，抓细抓实“策划、咨询、推行、检讨”四个环节，突出“成本核算、预期管理、文化根植”三大重点，重点减低商界遵从规管的成本。
一是统一定量核算，有效降低营商成本。经济分析与便利营商处推出了“遵规成本架构”，通过一个简单易用的软件让各部门采用统一的成本核算框架和方法，以有效评估业界的遵规成本。二是管理业界预期，不断提升服务质量。特区政府各部门有效管理业界对政府提供的营商服务质量和水平的预期，从细微处创新服务的流程机制或程序，探索新的便利营商途径，不断实现服务“再升级”。三是深化精明规管，营造便利营商文化。香港特区政府公务员从入职起即接受便利营商与精明规管课程培训，各个部门还定期或不定期举办“便利营商苦与乐交流会”，设立“便利营商工作坊”，不断提升公务员便利营商及精明规管的意识、营商服务水平。
（二）新加坡营商环境建设经验
多年来，新加坡一直被世界银行评为“全球营商环境最佳”的经济体之一，世界银行每年发布的《营商环境报告》排名中，新加坡已连续十年蝉联榜首，自2017年被新西兰超过以来，连续三年排名全球第二。新加坡营商环境之所以全球领先，主要归因于自由的贸易政策、活跃的市场氛围、完善的法规体系等，使新加坡发展成为世界重要的航运中心、贸易中心和金融中心。
1、秉承亲商理念，减少对企业发展的干预
新加坡秉持亲商理念，坚持政府创造环境、市场创造价值的方向，减少政府对企业发展的干预，优化对企业及投资者的服务。
一是实施低门槛的企业经营制度。新加坡实行投资自由化政策，对外资实行准入前国民待遇，行业准入门槛低；企业注册手续简单，实行认缴制，股东可随时决定提高注册资本和缴足资本；只要在合法的前提下，公司可自由经营任何业务，并可以根据自身状况和市场行情自行变更经营范围，无须审批，不对企业经营活动过度约束；同时各国企业均可在新加坡交易所发行股票或债券，企业融资便利。二是打造宽松良好的赋税环境。在公司税收方面，新加坡实行单一公司税制，且内外资企业公司税制一致，是世界上税负最轻的国家之一；在通关税务方面，除了酒类、烟草、石油、机动车以外，新加坡对所有进口商品免征关税，允许全球超过90%的货物免关税自由进出；在个人所得税方面，实行累进税率制，税务负担远低于国际平均水平。
2、坚持法治理念，营造公平公正法治环境
新加坡坚持构建法治化的营商环境，加强与国际规则的对接，构建公平公正的营商环境，强有力的国内监管框架吸引大量外国科技企业到新加坡发展。
一是健全商业法规体系。围绕吸引人才的工资福利、移民政策、电子商务，健全和公正的司法审判系统，帮助企业解决纠纷等方面加强商业法规体系建设，并严格执法。二是构建强有力的知识产权保护法律体系。新加坡具有世界上最好的知识产权保护法制，作为《保护工业产权巴黎公约》和《与贸易有关的知识产权协定》签署国，新加坡出台并严格实施《专利法案》、《商标法案》、《注册商标设计法》和《版权法》，为企业提供强有力的知识产权保护。三是与多国签署自由贸易协定。新加坡与美国、日本、澳大利亚、新西兰、欧洲自由贸易协会的成员、中国、韩国、智利、印度等主要经济体签署了36项投资担保协议，旨在保护新加坡企业在它国投资的非商业性风险。
（三）深圳营商环境建设经验
2018年3月新华社发布的《新华中国营商环境指数》与2018年12月粤港澳大湾区研究院发布的《2018年中国城市营商环境评价报告》中，深圳营商环境均位居国内城市首位。深圳始终坚持“大市场、小政府”发展导向，理顺政府和市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建国际化、市场化一流的营商环境。
1、构建公平竞争市场机制，强化政府服务功能
深圳切实转变政府职能，构建公平竞争的市场环境，最大限度的减少政府对资源的直接配置，加强政务服务，让市场在资源配置中起决定性作用，充分激发劳动、知识、技术、资本等多方要素的活力。
一是形成公平竞争的市场机制。深圳通过行政和立法手段规范市场行为，放开市场管制，形成“小政府、大市场”的区域市场格局，在坚守法律底线的基础上尽量给企业放权，突出企业的主导作用，同时按照竞争中性的原则，平等对待各类所有制企业，创造公平竞争的市场环境和服务体系。二是提供高质量的政务服务。深圳牢固树立服务意识，围绕“放管服”优化政府服务，切实提升政府服务企业的效率和质量，充分利用科技为政务服务赋能，建设全市电子政务基础性软硬件基础设施，形成全市统一政务数据中心、政务信息资源共享交换平台、基础性数据库等，不断提高政务服务质量。
2、秉持包容共享原则，强化城市包容生态
深圳将开放包容内化为城市特质，充分吸纳各类思想、文化，人才，提供均等化的公共服务及人性化的城市管理方式。
一是公共服务均等化。深圳建立了基本公共服务标准、项目、覆盖群体等正常增长机制，坚持“来了就是深圳人”的理念，逐步实现了原特区内外地区间和深户非深户群体间基本公共服务均等化。坚持“民生为重”的公共财政导向，优先保障教育、医疗卫生、保障性住房、社会保障和就业等民生领域的支出。二是人性化管理统筹城市发展。深圳实行全域城镇化，完善“城中村”治理，通过“政府+原村集体+市场主体”模式解决土地房屋遗留问题；对外来人口实行人性化管理，秉持开放包容的理念，推进户籍制度改革，将长期工作和居住的存量非户籍人口有序转为户籍人口。
3、立足深港融合优势，接轨香港国际营商环境
深圳充分依托前海深港试验区，立足自贸区建设，实行先行先试，打造观念相仿、制度相通、文化相融的全球最佳营商环境。
一是深化金融跨境流动。前海率先推动跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向资金池、跨境双向股权投资和跨境资产转让等“五个跨境”，有效降低企业融资成本，并巩固香港人民币离岸中心地位。二是人才自由流动。在前海率先取消港澳居民就业证制度，允许拥有香港执业资格的专业人士自由执业，允许港澳居民自愿缴纳住房公积金，在住房公积金的缴纳和提取上享受市民待遇。三是构建深港融合法治环境。最高人民法院第一国际商事法庭落户前海，与世界银行合作建立商事纠纷解决机制，在律师、公证、仲裁、调解、知识产权、会计服务、公司法务等法律服务行业探索混业合作新方式，借鉴香港法定机构模式设立前海管理局、深圳仲裁院，打造港式营商环境。
（四）上海营商环境建设经验
根据世界银行发布的《2019营商环境报告》，中国总体排名比去年上升32位，位列第46位，为报告发布以来的最好名次。其中作为样本城市的上海所占权重为55%。今年以来，上海推出的营商环境专项改革举措力度大、针对性强，成效明显，世行将其中一些改革举措向全球推荐，值得借鉴。
1、立足自贸区（港）建设，便利投资贸易环境
上海站在全球产业竞争的高度，以自贸区/自贸港建设对标国际营商惯例，率先在国内打造高水平的投资贸易金融环境。
一是推进国际贸易便利化。上海率先推行国际贸易“单一窗口”模式，融合海关、检验检疫、海事、出入境边检、港务等多种监管和服务功能，大幅度提高口岸通关效率。二是构建安全开放的国际金融体系。放宽外资准入限制不断深化外汇管理改革，率先实施人民币资本项目可兑换，提高资本项下各项目可兑换程度，加快人民币国际化进程，允许自贸区内的金融机构使用人民币跨境贸易结算等。三是依托双自联动优势，推进产业制度创新，全力推动跨境技术交易和成果转化，推进知识产权创造、保护与价值的实现，推动国际人才改革试验区的建设，大力引进高层次创新创业人才，改善人才生活居住环境。
2、对标世行营商体系，优化企业发展环境
一是精简办事程序。以办事全流程便利为目标，依托互联网+政务服务，实现政府服务理念转变和系统性流程再造，实施并联办理流程，实施企业登记“一窗通”服务、电力在线服务系统、施工许可一体化审批平台、房地产登记信息数字化系统等改革举措，大大减少政务服务的环节与时间，被世界银行在《2019营商环境报告》中向全球推荐，为全球城市营商环境建设提供了中国经验。
二是大幅降低企业税费成本。全面落实税收优惠政策，对地方权限内的有关税费政策，在国家规定的幅度内降到法定税率最低水平，实施新增产业用地出让底线地价管理等措施，降低企业用地成本；降低企业社保缴费比例，降低企业用电等要素成本，清理规范涉企行政事业性收费，降低企业制度性交易成本。
七、创新型服务政府概览
当前，单纯的服务型政府已经难以适应经济社会与产业发展需要，迫切需要建设创新型服务政府，核心是从第二方精益公共服务提供者、到第三方创新服务集成商、再到第四方新兴产业组织者，从公共行政走向公共治理、从“大政府、小服务”到“小政府、大服务”。
（一）全面打造创新型服务政府
创新型服务政府是指立足服务型政府的基础打造创新生态设计者、建设者、维护者，其基本内涵是“第四方新型产业组织者+第三方创新服务集成者+第二方精益服务提供者”。这其中，“第二方精益服务提供者”是原来公共服务的范畴；“第三方创新服务集成者”，是指政府不是所有的事情都由自己来承担，而是通过引入高水平专业服务机构，集成社会创新服务资源来提供相应高质量服务；“第四方新型产业组织者”，强调的是政府在经济建设与发展中发挥“主导”而不“主体”的作用，更多是突出新兴产业组织者的角色，强化产业引导、搭建创新平台、构筑服务体系、营造良好环境、传承良好氛围。
从服务型政府到创新型服务政府，不仅要观念领先，保持自身对新事物的敏捷敏锐敏感，转变以往思想文化观念，不再走工业经济的老套路、老模式；还要创新驱动，引导全社会构建开放式协同创新格局，塑造共生共荣发展生态，形成政府引导、产业导向、企业主体、高校院所等支撑“政产学研金介”六位一体的发展模式；不仅深化改革，实现内部跨行政系统配置创新资源，打破条块分割体制机制、九龙治水；还要扩大开放，引导全社会的高端引进来低端走出去，引进新思想新模式新技术新业态，把传统的转出去。
（二）从公共行政转向公共治理
公共治理的兴起和发展，是因为经济社会发展导致了政府职能转变、理念转化、方式调整，以及非政府组织的崛起。这个转变之所以发生，一是我国计划经济向市场经济转变，政府中心化地位不断弱化，需要从经济建设型政府到公共服务型政府；二是伴随公共行政走向公共治理，政府由大政府向小政府方向转变，从单向管理到双向互动，从社会控制到公共治理；三是从维稳意义上的围堵到治理意义上的疏导，疏通上中下纵向关系；四是社会组织不断壮大，从碎片化社会到自组织化。在公共治理层面，政府、非政府组织、产业企业和民众的关系从集权化向民主化的、社会化方向发展，核心是政府要逐步“放权”、“分权”、“还权”于社会，并建立完善决策机制、管理机制、执行机制、服务机制、约束机制、保障机制、投入机制等。
从公共行政到公共治理转变过程中，一是以权力结构调整为基础，通过政府的“放权”、“分权”、“还权”调整公共管理方面的权力结构，让非政府组织、民众、企业参与社会公共事务管理；二是明确各管理主体的职能并强化其互动沟通与协作机制，明确政府组织间的、非政府组织间的、政府与非政府组织间的权责或职能分工，赋予社会组织承担更大的公共服务职能、扩大其发展空间，建立政府组织间的、政府与非政府组织间的信息交流和沟通平台；三是通过民主集中以及目标管理方式，建立促进社会治理协同推进的决策与执行机制；四是在适当的范围内调整法律法规及政策体系，通过有关法规及政策的调整为非政府组织的发展或参与社会治理提供更大发展空间。
（三）从第二方到第三方第四方
现代治理体系与治理能力的核心是建立起规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，这其中要么是针对行政行为的政府治理，要么是针对市场行为的市场治理，要么是针对产业企业的产业治理，要么是针对社会行为的社会治理。同样，对于营商环境的治理而言，核心是从第二方、到第三方、再到第四方。一般而言，行政手段往往是第二方的，经济手段往往是第三方的，法律手段似乎是第四方的，未来越来越多的是用第四方的思维整合第三方力量加强公共服务，“有所为有所不为”地提供第二方服务。从第二方到第三方第四方，不仅在于治理结构上的开放包容，还在于治理机制上的协同创新，其背后的逻辑是强调以法的精神与制度的力量来提升治理能力。在营商环境建设优化的语境下，不仅要强化第三方社会组织建设，赋予其更大的发展空间，承担更多的公共服务职能；还要大力发展利用商业手段解决社会问题的社会企业。当然与之相应的治理环境要建立起来；亦要培育发展具有一定社会或产业组织能力的平台企业。
八、广义测度的指标体系
在结合上述分析基础上，按照普适性、统一性、真实性的指标设计原则，基于创新型服务政府及其生态赋能的作用机制，课题组形成了广义营商环境指标评价体系（如表6）。该指标评价体系将市场环境、资源配置、成本结构、组织动员和服务配套作为一级指标，再根据每个发展理念的内涵及当前国民经济统计体系中相关指标的评价重点，在每个一级指标之下各设计了6个代表性的二级指标。
其中，市场环境主要考察本地区市场的发育程度，评估指标包括每万人创办企业数、新经济产业发展度、人均生产总值水平、民营经济产值占比、综合通关服务效率、知识产权保护水平；资源配置主要考察本地区对人才、资本、技术、信息等资源的配置能力，评估指标包括城市人口净流入率、中小企业融资占比、上市企业融资规模、万人授权专利数量、土地有效供给规模、信息市场发展程度；成本结构主要考察本地区企业发展面临的各类成本，评估指标包括企业税费成本负担、企业用人成本负担、企业用地成本负担、企业流通成本负担、城乡房屋均价水平、城乡综合物价水平；组织动员主要考察本地区政府在引导市场发展、培育经济新动能方面的能力，评估指标包括财政科技投入增长、产业扶持资金占比、国家园区产值占比、科技创业孵化面积、政府投资采购规模、协会商会联盟数量、创新政策引导能力、科研投入支持力度、产业载体发展程度和前沿产业组织能力；服务配套主要考察本地区的公共服务供给水平，评估指标包括万人教育机构数量、万人医疗机构数量、万人文体设施数量、城市人口通勤时间、万人拥有律师数量、城市人均绿化面积。
与其他营商环境指标体系相比，这套测度模型不仅要考察行政服务效率的提升程度、企业经营成本负担的结构等，更加注重评估政府的资源调配能力、社会治理能力、产业组织能力、创新引导能力，核心是把握好政府发挥作用的市场边界，最终指向通过生态赋能的种种措施激发区域经济活力增长的潜力。
表6：广义营商环境指标体系
九、政策措施与决策建议
（一）摆脱路径依赖，支持多方主体参与
提升和优化营商环境需要转变地方政府对行政手段的惯性依赖。从当前全国各地已发布的优化营商环境政策措施及做法来看，大多还是通过行政命令的方式进行整改，很多地方的“简政放权”作用点也主要集中在：一是压缩时间，二是合并环节，三是减免手续。建设高水平的营商环境是一项系统性工作，营商环境的优劣从本质上又取决于本地区对人才、资本、技术、知识等创新资源以及土地、能源、物资、政策等产业要素的配置能力。这种能力包括三个方面：一是企业层面的市场化资源配置能力，二是产业层面的跨区域、跨行业的资源配置能力，三是区域层面的跨行政系统、跨条块分割的资源配置能力。因此，在营商环境建设层面，政府要充分发挥“第三方创新服务集成者”的作用，通过积极引入高水平专业服务机构，支持各类非政府组织参与公共治理，赋予社会组织承担更多公共服务职能，在市场作用和政府监管的双重保障下全面推进营商环境建设和提升。
（二）应用前沿技术，优化营商服务模式
目前以大数据、云计算、人工智能、区块链等为代表的前沿技术已探索应用在政务服务和营商改革中，以建设大数据共享交换平台、电子证照库平台、生物特征识别平台、政务服务审批平台等为契机，各地大力推行“一号申请、一窗受理、一网通办、一库共享、一邮送达”等政务服务新模式、新做法。未来需要更好发挥政府作为“第二方精益服务提供者”的作用，构建“以企业服务为核心的大数据资源体系”为抓手，以“只进一扇门”“最多跑一次”为改革样本、打造“数据政府”“智慧政府”。这就是说对政府既有公共服务体系提出全新的服务要求和服务标准，不仅需要继续推动政府服务资源和数据整合，还需要以办事全流程便利为目标，实现政府服务的系统性流程再造，通过数据化驱动、智能化测算、智慧化服务，为企业发展、创新创业提供更加前置性的精益设计、精确引导、精准对接。
（三）兼顾区域能级，分类指导分类施策
营商环境建设要考虑城市所处阶段和城市功能或能级不同。自改革开放以来，不仅东中西发展不平衡、不均衡的矛盾始终存在，今年更有学者撰文指出，中国经济走势分化的情况已从“东西差距”变成了以黄河为界的“南北差距”。对于国家/区域性中心城市而言，需要对标国际标准，关键是在投资贸易便利化、金融开放创新、服务业开放等前沿领域力争国内一流，全面接轨国际化营商准则；对于中小城市而言，以加快承接国际国内产业梯度转移、全面加速工业化、信息化、城市化、现代化进程为目标，着力在政府管理体制改革、构建开放型经济体系等方面深化营商改革的深度和广度；对于国家级新区/产业园区而言，结合自贸区、自创区、全改区等改革试点，在科技资源、人才储备、风险投资、企业创办、市场服务等层面做更大程度的先行先试，强化对各类创新要素、产业要素的的配置能力和吸引能力。
（四）接轨国际实践，动态评估持续优化
改善营商环境需要时刻关注和对标国际优秀实践，保持与时俱进。目前各国的科技和产业竞争已充分反映在营商环境良好程度的竞争上，都在极力破除阻碍市场机制和企业经营的各种障碍和壁垒。于我国而言，最主要的工作是强化信息公开和服务透明，协调好国家和地方层面的治理行为与制度供给，将前端的引导、中端的把控与末端的执行有效结合，避免多头管理、盲目发展、过度干预等问题。要持续降低内外资本、市场的进入门槛，最大限度消除地理上的、产业上的、经济形态上的各种保护主义，释放经济活动空间。对于知识产权保护、数据隐私等国际热点问题要有积极正面回应和明确的应对措施，不断推进营商环境法治建设，加强法律宣传普及与落实执行，营造公平透明、开放包容的竞争氛围。
结语
2018年4月，《半月谈》刊文，直指困扰企业家的营商环境七大堵点：“朝令夕改，决策如同儿戏；请君入瓮，新官不理旧事；言而无信，承诺一纸空文；喜新厌旧，重招商轻落地；急功近利，光摘果不种树；推诿扯皮，不担当不作为；地方保护，公正公平难求”。换言之，营商环境到底好不好，最终还是需要看企业的感受；而企业的感受一方面来自于市场，但更多的还是来自于政府的作为或不作为。我们始终认为中国营商环境的改善，核心在深化改革，重点在制度建设，关键在法制保障，也愿意相信这场营商环境革命仅仅才刚刚开始。而这一切的改变，只有加快建立完善创新型服务政府，才能标本兼治广义营商环境，才有更加值得期待的未来。
备注：
[1] 诺斯认为国家权力是保护个人权利的最有效的工具，国家权力又是个人权利最大和最危险的侵害者（强制性国有化、征税等）。
[2] 巴泽尔认为国家是一种第三方实施的暴力机制，它在一定程度上比其他机制更有利于契约的实施，只有当暴力实施者滥用权力的倾向能被有效制约时，人们才会使这种实施机制（国家）出现。
[3] 张五常的从产权、交易费用和合约一路分析到国家，认为国家也是一个合约组织，起源于“投票比定价更合算的”场景。
[4] 奥尔森主要解释各种利益集团的利益如何体现在政策和制度中，比如匪徒如果能够长期控制某个地方，则会企图以各种税收的形式对偷盗或掠夺并使之合理化。
[5] 恩格斯以唯物史观阐释摩尔根的研究成果而提出：由于劳动生产率的发展，产生了私有财产，因此形成了阶级和阶级对立；由于各阶级的冲突导致以血亲家族为基础的旧社会被炸毁，被组成国家的新社会所取代；家庭制度受所有制支配；而国家是阶级矛盾不可调和的产物，是凌驾于社会之上而且日益与社会脱离的特殊公共权力，其作用是协调各阶级的矛盾。
作者简介：徐苏涛，长城所副总；杨洋，长城所平台发展中心副总监；王明阳，长城所合伙人；谢盼盼，长城所合伙人；岳渤，长城所合伙人；任亚伟，长城所平台发展中心项目经理
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