懂雾霾经济学的环保部长才是治霾好市长

【经岚观察】17006

懂雾霾经济学的环保部长才是治霾好市长

——环境经济政策观察（2016）之三

文/李志青

在雾霾横行的时代，“雾霾经济学”应运而生，对此，学界的努力自然责无旁贷，而看环保部长的通篇“雾霾谈话”，处处也都没有离开“雾霾经济学”的理论与实践。可见，雾霾经济学不愧是雾霾时代的一门“显学”。不过，问题是，雾霾的治理显然也并没有那么简单，通晓互联网传播之道的北京蔡市长在他的“雾霾谈话”中一连用了好几个“不够，难度，挑战”等字眼，从中可知，在地方政府的位置上，治理雾霾是一件多么高难度的事情。难就难在，在互联网传播方式的作用下，雾霾治理已经不是一件“纯技术活”，而已经演变为一个公共话题，一个人人可以发表“专业意见”的公共话题。几乎在每次雾霾来袭的时刻，都会产生新的“雾霾治理理论”，甚至“治霾国策”，并且以极快的速度传播。受此影响，自下而上都开始变得极为敏感，也变得疲于应付，并波及到雾霾治理的步伐。归纳下来，在当下这波雾霾治理对策的讨论中，呈现出几个趋势。

第一，雾霾治理“应急化”；在雾霾频发的阶段，发生雾霾其实并不奇怪，制定相应的雾霾应急和缓解措施也情有可原，但自从2014年左右全国各地开始制定雾霾应急预案以来，雾霾应急的等级一浪高过一浪，力度也越来越大，部分地方政府恨不得在有雾霾的时候关掉所有的企业、学校、道路等等，但事实上，对应急措施的重视对于雾霾治理适得其反，这是因为，雾霾的根源不是我们的生产和消费本身，而是不健康的生产与消费结构，也就是生产和消费中不科学的、低效率的那部分，一刀切的雾霾应急可能可以满足公众的“感官刺激”，但在雾霾长期化存在的事实面前，如此短期化、情绪化的治理方式最终只会抹杀企业和消费者的热情；

第二，雾霾治理“行政化”；尽管环保法和大气污染防治法都明确规定了雾霾治理的诸多法律保障，尤其是通过诉讼的方式，将违法排污的企业放到被告席上，将雾霾应对和治理真正地纳入法治的框架。但当下见诸报端最多的治理方式，却是行政性的治理措施，限于各种原因，一旦到了雾霾告急的时刻，最忙的并不是法院的环保法庭（全国范围内将近有数百个环保法庭），而是各级环保部门的“督查队”，然后便是各种环保罚款，到目前为止，也鲜有真正的排污大户受到法律制裁，环保法治的能力和水平亟需有待提高；

第三，雾霾治理“民科化”；在当下这波雾霾治理的思潮中，各种有关雾霾成因和治理的“民科”甚嚣尘上，或是某些局部的成因被无限放大，或是出现一些无中生有但又似是而非的成因，这些带有民科性质的解释混淆视听，影响公众认知，并受到利益集团的利用和放大，干扰了既定的治霾战略；

第四，雾霾治理“部门化”；这是一个老问题，尽管在环保法和大气污染防治法中，都对不同部门和地方政府的环境治理职责分工做了规定，但雾霾告急后，从上倒下最着急的、最手忙脚乱显然还是只有环保部门，这说明，即便是在生态文明建设的政治高压之下，各部门的雾霾治理责任界定仍然存在模糊之处，每个部门对于雾霾成因的解释也不尽相同。雾霾治理“部门化”背后所折射的其实是雾霾治理的体制机制问题，尤其是环保事权、财权和财力划分问题，但生态环境保护改革至今，并没有在“严重部门化”这一体制机制问题的改革上取得真正的突破。

其实，以上几个问题，“雾霾经济学”都有非常清晰的解释。

其一，雾霾是一个与经济发展阶段有关的周期性问题，离开经济发展的转型升级，雾霾治理无法取得最后的胜利；这一点，环保部长也很清楚，他说，“发达国家解决PM2.5的阶段比我们要后一些，工业化过程快完了才开始解决这个问题，我们是在偏重的产业结构、偏化石原料能源结构条件下，同是生活方式也发生很大变化的过程中来完成，是在单位面积排放强度和人类活动远远比已经解决这个问题的国家高得多的情况下来实现改善的，面临的难度当然更大一些。”这段话的意思翻译过来很简单，那就是根据西方的经验，只有完成工业化过程，才能治好雾霾。

其二，雾霾是一个与经济集聚有关的环境问题，在经济发展过程中，各国往往容易采取集聚发展的方式，也就是将大量的生产和人口集中在某个区域范围内，这一方式的好处是可以取得一定程度上的规模效应，但最大的不利之处在于，所有的污染排放也都积聚在一地，很快突破区域的环境承载力，进而引发高强度的环境问题，比如雾霾。对此，环保部长的认识也比较到位的，他说，“京津冀地区有多“重”。京津冀周边地区统计了六个省市，北京、天津、河北、山西、山东、河南，国土面积占全国7.2%，消耗了全国33%的煤炭，单位面积排放强度是全国平均水平的4倍左右，6省市涉气排放主要产品产量基本上占全国的30%到40%。比如，钢铁产量3.4亿吨，占全国43%；焦炭产量2.1亿吨，占全国47%；电解铝占全国38%；平板玻璃产量1200万吨，占全国33%；水泥产量4.6亿吨，占全国19%。还有排放氮氧化物的一些化工产业，比如原料药产量占全国60%，农药产业占40%左右。此外，煤电占27%，原油加工占26%，机动车保有量占28%。所以我们讲这么重的负担，高污染、高能耗产业大量聚集，燃煤、燃油集中排放，快速增长的机动车，是这个地区大气污染的直接原因，也是改善的难点。”这一连串的数字点出来京津冀雾霾问题的核心所在，那就是经济结构不健康，经济产出太“重”。在此高度集聚的情况下，即便是经济得到了转型升级，也无法真正缓解雾霾，唯一的出路在于“疏散”，事实证明，在中国的国情下，过于集中的人口、产业和经济并不是未来的发展方向。

其三，雾霾是一个与经济制度有关的政治经济学问题，其中，最为重要的政治经济制度就是资源的配置制度，也就是政府与市场的关系和结构问题，这个关系如果适应了资源配置的需要，那生态环境改善就会比西方来得快，反之，是无法赶上西方当年环保的速度。对此，环保部长的雾霾谈话也有相应阐释，如“关于基层能力不足问题，确实存在。去年是环保改革非常重要的一年。环保改革非常重要的指向就是落实地方党委政府责任”，但显然，这个认识是不够的。这是因为，在这个政治经济制度结构中，既有央地之间的关系结构，也有不同政府层级和部门层级的关系结构，而当下非常重视的区域协作问题只是其中的一个方面，如果不能在顶层制度结构进行真正的大刀阔斧变革，雾霾的治理恐怕并不容易，而越是在北京这样的首善之地，制度性包袱就越为沉重，如果无法通过结构性的改革来摆脱制度性纠缠，彻底根治雾霾恐为不易。

最后，对本文做个总结，要根治雾霾，一要懂技术，二是要懂经济学，三是要懂政治经济学，还有一条，就是要懂落实。故此，环保部长懂得了雾霾经济学，才是一个能治霾的好市长。

（李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任）