全面禁止洋垃圾进口的制度逻辑

【经岚观察】18010

全面禁止洋垃圾进口的制度逻辑

文/李志青

来源：新华网·思客 2018.2.5，原标题为“对洋垃圾坚决说不”的背后有着怎样的考量？”。

 最近有很多朋友非常关心洋垃圾进口禁令的事情，也有媒体朋友多次来电聊到这个话题，这反映了公众和业界对这个话题的高度关注，我想有必要在这里围绕这个问题做一些分析，也算是从环境经济学的视角出发，做一个统一的回应。

第一，什么是洋垃圾进口禁令；

洋垃圾进口禁令的全称是《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，由国务院办公厅于2017年7月18日正式颁布，并于2018年1月1日正式生效。因此在法理上，尽管这项禁令并不是法律规定，而是行政性命令，也应具有相应的法律效应。

从内容来看，这项禁令的核心是“全面禁止洋垃圾入境”，也就是禁止俗称为“洋垃圾”的“固体废弃物”进口。所谓“全面禁止洋垃圾入境”，其实是分阶段展开执行的，具体的阶段性工作要求是“2017年年底前，全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物；2019年年底前，逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。”也就是说，马上全面禁止的洋垃圾指的是“环境危害大、群众反映强烈的固体废物”，主要新增了“生活来源废塑料、未经分拣的废纸以及纺织废料、钒渣等品种”，而在2年的时间内，则要禁止国内自己就可以生产和利用的其他固体废物。当然，除此之外，是否还有其他“漏网”的洋垃圾，目前不得而知。不过，理论上，从技术的角度看，到2019年年底，国内资源不可以替代的固体废物基本上所剩无几了，也就是说，真正意义上的“全面禁止”目标到2019年年底就可以基本实现。

第二，为什么要实施洋垃圾进口禁令？

从上述《实施方案》中，可以找到实施洋垃圾进口禁令的2个最主要原因。

一是，各种合法和非法途径进口的洋垃圾造成的环境危害日益增大，“严重危害人民群众身体健康和我国生态环境安全”；

事实上，有关洋垃圾进口，本身就有严格的管控，如《固体废物进口管理办法》、进口固体废物管理目录等，但不少地方和企业仍然违反规定，私自进口或不合格、或超量的洋垃圾，给国内的生态环境带来损害，因此，“全面禁止”中很大程度上意味着要加大对非法进口洋垃圾行为的打击力度，堵住各种非法进口的渠道，最大程度上减少固废进口规模；

二是，洋垃圾进口冲击了国内垃圾回收和资源化再利用的市场，全面禁止有利于“促进国内固体废物无害化、资源化利用”；

源自于国内外的“洋垃圾”和“土垃圾”尽管源头不同，但在资源化利用上实则是“互替品”，只不过，基于垃圾性质、垃圾分类和处理等体制、机制和效率等因素，相比于“洋垃圾”而言，“土垃圾”的市场价值相对较低，缺乏竞争力。可以看到，在“洋垃圾”大规模进口的同时，“土垃圾”苦于缺乏有效的后端治理和倒逼机制，长期无法找到资源化利用的市场化路径，从而陷入高度依赖政府补贴的低水平恶性循环中。为此，“全面禁止洋垃圾进口”将有助于大大提高“土垃圾”资源化利用的生存空间，为“土垃圾”的分类、处理以及利用赢得一定的时间。当然，根据洋垃圾进口禁令的时间规划，“土垃圾”务必在2年内做好准备，否则，到时仍然将面临洋垃圾进口的冲击。

本图片取自微信朋友圈

第三，洋垃圾进口禁令是生态环境经济制度吗？

根据上述解释，禁止洋垃圾进口属于国务院颁发的具有法律效应的一项环境保护领域的行政性命令，因此也属于较为典型的环境规制，那么这项禁令是否属于生态环境经济制度的范畴呢？笔者认为，虽然禁令一般属于“命令与控制”型的环境政策工具，但基于以下2点原因，这项禁令仍然从属于“基于市场”的生态环境经济制度。

其一，禁令禁止洋垃圾进口，属于“市场准入”的标准激励性规制手段，而不是“取代市场”的命令性规制手段，其原因在于，这项禁令并没有禁止“垃圾”作为一种贸易品的回收利用，只是对其来源做了某种限制，目前还不清楚这样的限制是否有违“自由贸易”的原则，但由于垃圾有着环境上的显著不利影响，理应不属于“鼓励自由贸易”的商品种类范围。对其来源的限制，意味着限定了垃圾的市场准入条件，从而对市场主体产生激励作用，鼓励非进口垃圾的贸易和相关回收利用，这将大大改善垃圾的生产、回收和利用等环节的性价比和效率，并降低垃圾对生态环境的影响，就此而言，这项禁令显然属于典型地“利用市场”所展开的环境规制，是生态环境经济制度体系中的一种政策工具；

其二，相对于“排污权”等基于产权性质而制定的环境经济政策工具，洋垃圾进口禁令看起来与产权无关，实则却是一种标准的“自然资源和环境产权”工具，如果将发放洋垃圾进口配额理解为国家暂时让渡生态环境权益的话，那么在欧美等世界各国的环境保护实践中，出于公共利益的需要，回收（包括取消、取缔和赎回等）生态环境权益的案例并不鲜见，其实，通过“全面禁止”的方式，来提高生态环境权益让渡的“定价”就是对“自然资源和环境产权全民公有”这一基本生态环境经济制度的具体体现，并不违背环境经济政策的基本法则。

就此而言，对于洋垃圾进口禁令，正确的讨论重点并非是“原材料涨价”、“欧美各国垃圾成堆”等末端环节，而应聚焦于该禁令作为一项环境规制手段背后的生态环境经济制度逻辑，而只要能够服从生态环境经济制度的逻辑，那么，这项禁令就是说得通的，也足以遵循市场发挥资源配置决定性作用这一社会主义市场经济体系的基本要求和原则。

（李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任）