财政部教科文司
2006年9月
事业单位资产是我国国有资产的重要组成部分。构建公共财政框架体系下的事业资产管理新体制、新机制，是我们面临的一项重要工作任务。从严格意义上说，国外很难找到与我国事业单位国有资产完全对应的资产范畴。同为亚洲国家的日本、韩国在国有财产管理体制等方面，与我国具有较多的相似性，故本文详析了这两个国家国有财产管理的典型做法，希望能对推进我国事业单位国有资产管理体制改革有所裨益。
一、日本国有财产管理
（一）相关法律及国有财产的分类
在国有财产管理方面，日本拥有一套比较健全的法律体系。除1948年制定《国有财产法》之外，还有《国有财产法实施令》、《国有财产特别措施法》等相关法律，以及配套的实施细则、行政命令等。但《国有财产法》是以规范不动产管理为主，不可能适用于所有的国有财产管理，因此，除了上述有关法律之外，日本涉及到国有财产管理的法律还有《会计法》、《物品管理法》、《债权管理法》、《道路法》、《农地法》、《河川法》等等。
根据《国有财产法》，日本国有财产按用途分为“行政财产”和除此之外的普通财产。行政财产是指为国家立法职能、司法职能和行政职能的实现而使用的财产，是国家职能实现的物质手段，又分为公用财产、公共财产、皇室用财产和企业用财产四个方面。其中，公用财产主要包括政府机关大楼、国立学校、国立医院、国家公务员宿舍等建筑物以及附带的设施和土地。公共财产是指直接提供给国民使用的公园、道路、广场、河流和海滨等财产；皇室用财产是指专供皇室成员使用的财产。企业用财产是指国有企业生产设备、土地厂房以及国有企业员工居住的住房等财产。除行政财产之外的所有国有财产都属于普通财产，它并不是直接为行使政务目的而配置的，其性质也多种多样，如流动财产和债权等。普通财产可以根据国家的需要或社会的要求，进行有效运用或出售等。可见，《国有财产法》规范的国有财产范围，事实上是以不动产为主要内容。而“行政财产”中的“公用财产”和“公共财产”与我国行政事业单位国有资产在实体内容上虽不完全一致，但却最具有相似性。
（二）国有财产管理体制
日本国有财产管理机构根据管理事务的层次不同，分为国有财产综合管理机构、行政财产管理执行机构和普通财产管理及处理执行机构。国有财产的综合管理机构为财务省，财务省大臣为国有财产综合管理的负责人，总体负责各部门所管辖的国有财产的监督管理，包括国有财产管理规则和管理制度的制定、国有财产管理和处置章程的统一，以及国有财产综合管理事务的协调等；行政财产管理的执行机构为各行政部门即内阁各省厅，各省厅大臣负责所管辖行政财产的管理与处置；普通财产原则上由财务省大臣负责管理和处置。
财务省大臣和各省厅大臣所掌管的部分国有财产管理和处置事务，可以委托给下属的局长实施。另外，经过一定的手续，管理和处置国有财产的事务也可以委托给地方政府首长或地方公共团体办理。
（三）国有财产管理方式
由于与我国行政事业单位国有资产相对应的主要是用于行政事务的“行政财产”部分，因此这里主要介绍日本行政财产的管理方式，包括行政财产的形成、管理与处置、登记与报告。
１．行政财产的形成
为了审查、掌握预算及政府各部门行政财产的取得情况，有利于从全局出发，平衡各政府部门之间行政财产的分布，《国有财产法》赋予财务省大臣行使行政财产管理的统一审批权。各省厅（执行机构）需要购置、新建行政财产，以及进行有关行政财产的大型修缮和工程改良时，需向财务省（综合管理机构）递交详细记载预算、经费支出等内容的申请书，由财务省进行审查、批复。财务省审查内容主要是判断其取得行政财产的合法性、适当性以及资产评估的合理性（参见下图）。对于新建建筑物，由国土交通省负责招标。
２．行政财产的日常管理与处置
根据《国有财产法》的规定，行政财产与普通财产的管理和处置是完全不同的。行政财产由各省厅大臣负责管理与处置，但除法律规定外，不能随意变卖或者抵押给个人或民间企业团体。同时，为做好行政财产的维护、保管等日常管理工作，不同类型行政财产的管理还要受相关法律法规的约束，如前面提到的针对道路、河川等公共财产的特别法律，以及财政法、会计法等普适性的法律等。而普通财产原则上由财务省大臣负责管理和处置，可以根据需要进行变卖、出售等。
《国有财产法》规定，各政府部门所管的行政财产如果不再需要，可以将其转换成普通财产，但必须移交给财务省大臣处置。对于无法变卖或者已经失去用途的财产，如必须拆除的建筑物等无用财产，各省厅大臣可以自行处理。此外，各部门必须向财务省大臣提交有关国有财产的详细资料和数据，并且在变更国有财产用途时提出报告，财务省大臣可以对此提出不同意见和要求。
３．行政财产的统计、登记、评估与报告
为准确掌握国有财产的状况，保证对国有财产进行妥善而有效的管理，《国有财产法》还规定了有关部门及其下属机构必须建立严格的国有财产登记制度，将所有的国有财产变更情况及时记录在案。按规定，国有财产应该根据不同的会计类别，分门别类地详细登记。例如：行政大楼和公务员宿舍等建筑物及其附属设施、土地及其他不动产等，必须注明这些财产的所在地、数量、价格、取得时间等各项数据。有关政府部门每隔5年必须对不动产等所有财产的价值重新进行评估，其价值经评估后重新进行登记。
各省厅大臣必须在每年7月底前，将上个年度所管的国有财产账面价值的增减情况以及年末的财产总额等编制成报告书，向财务省大臣报告。财务省大臣据此编制国有财产“总计算书”，向内阁报告，然后由内阁将其送交会计检察院接受检查，并向国会报告。
二、韩国国有财产管理
（一）国有财产分类及相关法律
韩国国有财产分成三类：行政财产、保存财产和其他财产。行政财产又分为公用财产、公共财产和企业用财产。从分类的方式和各类财产的内涵界定上看，韩国与日本两国基本相同，差异主要体现在两方面：一是日本单独有一部分皇室用财产，也作为行政财产的组成部分；二是韩国单独将保存财产分离出来，主要是一些人文景观和历史遗迹，如文物、古迹等。
韩国有关国有财产管理的法律体系也比较健全。1950年韩国制定了《国有财产法》，但在实施初期遇到了不少问题。1976年12月，韩国修改了该法，并从1977年起实施“国有财产管理计划”。1985年和1992年，韩国先后两次对全国的国有财产情况进行了调查，完成了所有国有财产的登记注册工作，并对国有财产的产权采取了保护措施，规范了国有财产的管理、利用和处理。1994年，韩国增设“国有财产管理特别会计”和“国有土地开发信托制度”。前者的功能是为今后购置行政用地进行筹资，后者则是将闲置国有土地进行信托利用以增加财政收入。1996年至2000年，韩国先后7次公布了《国有财产法》执行令，对该法的规定进行了修订完善，对国有财产的管理、出售、转让、租赁、收费标准、资金用途等作出了明确的规定。
（二）国有财产管理体制
韩国国有财产由中央政府和地方政府多级管理。韩国财政经济部是统筹和管理全国国有财产的部门，财政经济部部长负总责。中央政府各部门和团体分别管理所属部门和团体的国有财产，如军队系统的国有财产归国防部管理，文物、旅游财产归文化观光部管理，驻外使领馆财产由外交通商部管理，学校校舍由教育部管理。在地方的国有财产，经财政经济部委托，由直辖市、道（相当于我国的省）、自治政府（韩国称“自治团体”）总管，并通过其将管理责任下放到各市、郡（相当于我国的县）管理。部分国有财产归政府投资企业-韩国资产管理公社和土地公社管理。
按照财产的不同类别，韩国还实施分类垂直管理体制。如同属国有财产项内的行政财产中，公路、河流由中央政府建设交通部主管，地方自治政府主要是市、郡地方自治政府建设科和河水科分管；沟渠由中央政府农林水产部主管，由市、郡自治政府农业管理部门分管；林地由中央政府山林厅主管，由市、郡自治政府山林公园管理处分管等。同属国有财产项内其他财产的农田、土地，由财政经济部主管，由市、郡财务会计科分管。
根据总统令和《国有财产法》的规定，财政经济部可以将部分国有财产委托中央政府主管部门或地方自治政府主要负责人管理。政府投资企业可依法由总统批准的法人管理。各主管部门可将行政财产和保存财产委托所属部门的财产管理官履行管理职责，财产管理官再将管理责任分给分任财产管理官。主管部门在必要的时候，还可将部分行政财产和保存财产委托给国家机关以外的人管理。财政经济部对主管部门和地方自治政府管理的国有财产进行监督，发现管理不善的可以降低由中央政府提供的管理费用，或收回管理权。收回管理权的国家财产通过招标重新选择主管部门。国有财产管理费用一般为该财产评估价格的20%-30%。
（三）管理方式
韩国对国有财产实行计划管理，按程序编制管理计划并组织实施。每年，中央政府各主管部门根据总统令，制订对其主管的国有财产的管理处置计划和预算，报财政经济部。财政经济部在汇总的基础上，制订统一的国有财产管理计划和预算，报送国务会议（由总统、总理和全体内阁成员参加的会议）审议，最后由总统批准。如需修改管理计划，审批程序相同。国有财产管理预算列入政府预算，须经国会批准后方能实施。中央政府各主管部门根据审定的管理计划对国有财产进行管理和处置，并将执行结果再报财政经济部。国有财产处置收回的收入归中央财政。财政经济部有权要求各主管部门提交国有财产管理情况报告和有关资料，可要求各主管部门停止或改变国有财产的用途，也可变更国有财产的主管部门并转走国有财产管理预算，或者由财政经济部直接管理。
韩国国有财产可以用于置换、信托、租赁和承包。如空置的政府地产和房产，通过主管部门和租赁承包者签订合同，可由个人和单位租赁或承包作为停车场。古迹也可包给个人和单位用于旅游观光，主管部门收取的承包费用于古迹的维修保护。对于承包租赁的行政财产和保存财产，承包租赁者不得破坏原貌，不得改建或新建永久性设施。国有闲置土地及附属建筑可以由个人和单位根据租赁合同租赁，期限为5年。
三、比较与借鉴
总结比较日本、韩国国有财产管理体制和管理方式，可以发现两国在很多方面具有相似性，在国有财产管理上也比较规范、有效，对推进我国事业单位国有资产管理体制改革，创新事业单位国有资产管理模式具有重要的借鉴意义。
（一）国有财产法律制度体系健全
日韩两国都是法制化程度比较高的国家，有关国有财产管理的法律制度比较健全，体系也具有相似性。两国国有财产管理活动都是在作为基本法的《国有财产法》规范之下进行，相应制定了属于稍低层次的实施令、执行令等法令，并且还在不断修订、补充和完善配套法律制度。如韩国在5年内先后7次公布《国有财产法》执行令，对《国有财产法》的内容进行修订完善。相比之下，我国事业单位国有资产管理法律体系的总体框架尚未建立。首先，作为上位法的国有资产法酝酿了十多年之久，仍然迟迟未能出台；其次，事业单位财务制度十年未进行修订，其中关于资产管理的内容已不适应形势发展的需要；第三，《事业单位国有资产管理暂行办法》刚刚出台，配套制度还没有跟上，而原有的资产管理制度已经不能满足管理的要求。此外，事业单位改革处于试点阶段，事业单位管理体制将发生变化，意味着有关事业资产管理制度还需要紧跟改革步伐。因此，加紧配套制度建设，抓紧完善以《事业单位国有资产管理暂行办法》为核心的事业资产管理规章制度体系是当务之急。同时，还要积极推动基本法和相关财务会计制度的建设，构建国有资产管理的法律体系。
（二）国有财产综合管理的主体统一
无论是日本财务省，还是韩国的财政经济部，都拥有对国有财产的综合管理权，政府其他各行政部门对国有财产的管理活动，均在财政部门的统一领导和监督下进行，并且要严格按照要求向财政部门报告国有财产管理状况，包括国有财产变更用途、发生损失等。韩国财政经济部甚至有权改变国有财产的主管部门，或者改由财政经济部直接管理。从我国来看，近期公布的《事业单位国有资产管理暂行办法》明确了 “财政部门统一领导、各部门分工负责” 这一管理模式，这与我国的政治体制、财政管理体制、财务会计管理体制是相适应的，有利于保持国有资产管理政策的连续性和统一性，推动资产管理与预算管理两者的结合，全面规范和加强事业单位的国有资产管理。下一步，针对事业单位管理体制和事业资产管理的复杂情况，要在有关实施办法中进一步细化和明确相关部门、单位的职能和责任，对国有财产实施有效监管。
（三）国有财产委托管理方式灵活
在日韩两国法律中，对于国有财产管理事务的委托行为都有明确的规定。无论是财政部门还是政府其他行政部门，在履行相关手续后，均可以将部分国有财产或自身掌管的部分国有财产管理事务委托给下属单位、地方政府甚至是国家机关以外的组织来具体管理或实施。这种灵活的委托管理方式有利于提高国有财产管理效率。《事业单位国有资产管理暂行办法》也借鉴了这种委托管理方式，在第十条规定“财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成”。这体现了事业单位国有资产管理职责规定的灵活性。当然，在具体的授权或委托范围、条件、程序等方面，还要在有关配套制度或文件中予以进一步明确。初步考虑，财政部门可以授权有关主管部门（包括垂直管理单位）承担一部分工作，也可以委托下级财政部门或有关部门办理一些具体事项等等。需要说明的是，韩国国有财产委托管理十分灵活，实行的是层层委托、责任分解体制。为了确保管理的有效性，财政经济部要对主管部门和地方政府管理的国有财产进行监督，对管理不善的可以降低由中央政府提供的管理费用或收回管理权。我国事业单位资产管理的委托或授权事项，也可借鉴其经验，即财政部门和主管部门在自身职责范围内进行委托或授权，同时要建立监督、报告和绩效考核机制，切实保证资产管理工作质量。对尽职尽责，高质量完成工作任务的部门、单位，委托部门应给予鼓励和奖励；对工作任务完成差，甚至严重违反管理规定的，委托部门应收回管理权，给予通报批评或处理。
（四）国有财产分类管理的特点显著
当国有资产分类方法作为管理体制和管理方式设计的基础时，分类的科学性显得尤为关键。日韩两国对于国有财产的分类都比较明细，分类方法也相似，主要是按国有财产的用途进行区分。在规范分类的基础上，对国有财产实施分类管理，是两国的共同特点。而我国目前对于国有资产的分类方式多种多样，如按性质分为经营性、非经营性和自然资源性资产；按存在形式分为行政资产、事业资产和企业资产等。事实上，我国长期以来对国有资产的分类不够科学严谨，经营性与非经营性资产、企业与行政事业资产没有准确定义，相互之间的关系和界限缺乏合理界定，给管理体制设计造成了障碍，导致政企不分、政事不分、事企不分，管理职责不很清晰，管理主体缺位与越位并存。今后，需要进一步深入研究我国国有资产的分类问题，在国有资产法中加以准确界定。
（五）国有财产处置管理程序严格
日韩两国对国有财产的处置都规定有严格的管理程序。日本规定行政财产不能由各部门随意处置，除非是一些无用的财产；而各部门若将行政财产转为普通财产，则需要交给财务省大臣进行统一处置。韩国对国有财产的处置管理更为严格，国有财产的处置与购置新建一样，也要列入计划，报经国会审议批准，而且一些国有财产，如政府正在使用的办公大楼、水源保护区的土地、可能造成效益贬值的财产等属于限制处置的对象。相比较而言，我国对于事业单位国有资产的处置管理还不够严格。尽管新公布的财政部36号令明确了资产处置必须履行的审批程序，但还难以从根本上克服资产处置随意的弊端，是否需要处置、何时处置还缺乏计划性和控制性。从理论上讲，韩国关于编制审核资产处置计划的做法是有一定道理的，政府预算要经国会审议，那么预算形成资产的处置、减少也理应报国会批准，政府各部门均无权处置。应该说，我国目前的财政管理体制还存在着重预算、轻资产的问题，年度预算草案虽要报各级人民代表大会批复，但资产管理缺乏计划，表现为处置随意。今后，随着工作的开展，在逐步规范资产处置行为的基础上，可以考虑尝试建立资产处置计划制度，要求各单位在编制年度部门预算时，要根据单位资产实际状况和事业发展需要，测算和预计下年度拟报废、转让等方式处置的资产品目、数量和价值，编制资产管理和处置计划，作为部门预算的组成部分，报财政部门审批。年度中间，资产处置应当按财政部门批复的计划执行，不得随意调整计划，擅自处置资产。此外，韩国国有财产被处置后，其回收收入归中央财政，这与我们目前采取的对事业单位国有资产处置收入实行收支两条线管理的思路也是基本一致的。
