国有资产未经评估即转让的合同效力

蒋贤铮

（2011年11月18日）

 

 

问题的提出：国有企业转让资产给他人是否必须经过评估，未经评估即与他人签订国有资产转让合同是否有效？

依照《国有资产评估管理办法》第三条“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。”的规定，国有企业等国有资产占有单位有国有资产拍卖、转让等法定五种处分行为的，应当进行评估。未经评估即签订国有资产转让合同，判断其是否有效，应理清如下三个问题。

其一，《国有资产评估管理办法》第三条的规定属于强制性规范还是任意性规范。识别某一个法律条文所确立的法律规则是否属于强制性规范，不能单凭该法律条文是否使用了“应当”一词进行判断，而要从分析其所确立的法律规则协调的是何种利益关系入手。换言之，认定某一个法律条文是否属于强制性规范，应当判明其所调整的利益种类及其所规制的对象后再作出综合判断。如果法律条文规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或社会公共利益的，应当认定为强制性规范。依照《国有资产评估管理办法》第三条第（一）项的规定，转让国有资产应当进行评估，此规定的立法目的正如该办法第一条开宗明义所指出的，是“为了正确体现国有资产的价值量，保护国有资产所有者和经营者、使用者的合法权益”，应确认该办法第三条的规定属于强制性规范，而不是任意性规范。该办法第四条“占有单位有下列情形之一，当事人认为需要的，可以进行资产评估：（一）资产抵押及其他担保；（二）企业租赁；（三）需要进行资产评估的其他情形。”的规定，才是属于任意性规范。

其二，《国有资产评估管理办法》第三条的规定属于效力性规范还是管理性规范。合同法理上，强制性规范可分为效力性规范和管理性规范。依照《合同法》第五十二条第（五）项及《合同法解释（二）》第十四条“合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定’，是指效力性强制性规定。”的规定，违反效力性强制规定的合同应认定无效，而违反管理性强制规定的合同未必认定无效。立法理由在于，效力性强制性规范着重于违反行为之法律行为的价值，以否认其法律效力为目的；而管理性强制性规范着重于违反行为的事实行为的价值，以禁止其行为为目的。由此可以得出效力性强制性规范的识别规则，即以维护国家利益、社会公共利益为目的的法律规范，属于效力性强制性规范。由于国有资产属全民所有，国有企业作为占有国有资产的单位转让国有资产，依照《国有资产评估管理办法》第三条第（一）项的规定应当进行评估，是为了避免国有资产因高值低卖而流失。未经评估即转让国有资产虽可能低值高卖，但现实中这种情形不常出现。否认未经评估的国有资产转让行为之合同效力，缘于此类转让行为大多数不仅损害了国家或全民利益，也损害了社会公共利益。换言之，判定该办法第三条的规定属于效力性强制性规范，以确认未经评估即转让国有资产的合同无效，从而实现国有资产变现的最大化，保护国家、人民利益或社会公共利益。

其三，《国有资产评估管理办法》的规定属于行政法规还是规章。依照《合同法》第五十二条第（五）项及其《合同法解释（二）》第十四条的规定，违反法律、行政法规的效力性强制性规定的合同无效，依此规定，在合同效力认定的法律依据上，排除了行政规章的规定。但在法律、行政法规没有明确、具体的效力性强制规定，而相关行政主管部门制定的行政规章作出了涉及到国家利益、社会公共利益保护的强制性或禁止性规定，法官如果经过审查，认为行政规章对相应问题规定得明确、具体，且不与法律、行政法规、法理相违背的，可以参照适用其规定作为合同效力认定的依据。《国有资产评估管理办法》由国务院于1991年11月16日发布实施，属行政法规，依法可以直接作为认定合同效力的法律依据。但国有资产监督管理委员会于2005年8月25日公布，并自同年9月1日起施行的《企业国有资产评估管理暂行办法》，属行政主管部门制定的行政规章，其中第六条“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（二）以非货币资产对外投资；三）合并、分立、破产、解散；（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换；（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务；（九）资产涉讼；（十）收购非国有单位的资产；（十一）接受非国有单位以非货币资产出资；（十二）接受非国有单位以非货币资产抵债；（十三）法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项。”的规定，补充或细化了《国有资产评估管理办法》第三条关于处置国有资产前应当进行评估的适用范围。也就是说，除《国有资产评估管理办法》第三条规定的国有资产拍卖、转让等法定处分国有资产行为事前应当进行评估外，还有《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条规定的其他处置国有资产行为，事前也应当对拟处置的国有资产进行评估。违反《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条规定的处置国有资产但未经评估，由此签订的合同行为，可以适用《合同法》第五十二条第（四）项的规定，以损害社会公共利益为由确认该合同无效。国有资产受让人在知道或应当知道所受让的资产属于国有资产，且未依法进行评估的情况下，仍以明显不当的低价受让该国有资产的，不属于善意受让人。在此情况下，也可以同时适用《合同法》第五十二条第（二）项的规定，以恶意串通，损害国家利益为由，确认处分国有资产而签订的合同无效。

（作者单位：南宁市中级人民法院）