“营商环境5.0”系列文章二——“营商环境5.0”内涵及改革发展趋势

“营商环境5.0”系列文章共两篇，分为三大部分：展示四大城市营商环境5.0政策的横向对比。回顾四大城市营商环境改革发展历程，总结从1.0版本到4.0版本的主要变革。综合前述的横、纵向对比分析，提炼总结营商环境5.0版本的内涵及营商环境改革趋势。

系列文章一回顾：《京、沪、广、深四大城市营商环境5.0政策对比分析》一文呈现了四大城市营商环境5.0政策的横向对比。通过对比四大城市营商环境5.0版本的主要目标、主要任务、组织保障，总结提炼出营商环境5.0版本的基本特征，分别是工作协同化、改革法治化、手段数字化、政商和谐化、分配合理化、环境国际化、风险可控化等七大关键词。

本文是“营商环境5.0”系列文章的第二篇 ——《“营商环境5.0”内涵及营商环境改革趋势》，包含两部分内容。第一，首先回顾四大城市的营商环境改革发展历程，总结1.0版本到4.0版本的主要变革。第二，结合四大城市、超过30份营商环境相关政策的横、纵向对比分析，本文将进一步提炼总结营商环境5.0模式的内涵，解读我国城市营商环境如何实现从“1.0”到“5.0”版本的迭代升级，并为城市营商环境未来的发展趋势研究提供参考。

京、沪、广、深四大城市营商环境改革发展历程

一、北京市北京市营商环境1.0版本改革于2018年围绕“9+N”政策体系展开。依托国家营商环境评价指标体系，针对企业开办、建设项目行政审批、纳税、公用设施接入和供应稳定性、跨境贸易、获得金融服务、不动产登记等涉及企业全生命周期的重要指标，推出35项改革措施，着力减环节、减时间、减成本，增加透明度。进入2019年，北京2.0版本的营商环境改革范围进一步扩大，市住房城乡建设委、市市场监督管理局、市商务局等8个部门推出了涉及企业开办、办理建筑许可、不动产登记、跨境贸易、获得信贷、纳税等10方面的改革举措。相较于1.0版本，2.0改革更加关注减流程，优服务，降成本、强监管。举措更加全面，共推出156项改革。市政务服务管理局从企业视角出发，编制《优化营商环境政策2.0版导航手册》，服务企业意识有显著提升。2019年末，北京加紧推出营商环境3.0改革，对标国际前沿，包括12个指标领域的204项任务，内容更广、范围更宽、任务更重。北京的3.0改革继续聚焦企业办事的便利程度，通过高频事项的服务优化、“e窗通”迭代升级、清理证明事项等措施，实现企业办事少跑腿、提效率、降成本。2020年，《北京市进⼀步优化营商环境更好服务市场主体实施⽅案》将北京营商环境改革带入4.0时代。这一年，以建设国家服务业扩大开放综合示范区和中国(北京)自由贸易试验区为契机，北京市改革工作进一步聚焦市场主体关切、增强企业的获得感，强调优化再造审批流程、加强事中事后监管和深化数字政府建设，改革举措进一步扩大至277项。4.0版本的改革举措覆盖更为全面，在投资建设、市场准入门槛、对外贸易、就业环境等重点领域均有显著突破。同时，随着改革任务数量的增加，改革涉及市、区两级共76个部门和16个区。高效协同的工作机制成为改革落地的一项重要保障。4.0版本跳出专项指标的碎片化提升工作，从顶层视角检视改革工作推进机制，更加注重系统性、整体性和协同性。进入2021年，北京市于11月20日率先发布《北京市培育和激发市场主体活力持续优化营商环境实施方案》，正式开启其营商环境5.0发展时代。二、上海市2017年末，上海市推出营商环境改革措施1.0版本。基于对世界银行《2018年营商环境报告》评价结果的反思总结，1.0版本突出重点、难点问题跟踪处理，对标国际标准，在准入前国民待遇、外资准入负面清单、金融开放水平、市场准入负面清单、跨境贸易、信用体系、政府采购等多个关键领域提出了改革设想，为后续改革奠定了重要基础。2019年，上海市正式开始营商环境改革2.0版本。依托国家营商环境评价指标开展专项改革，多维度、立体化、全方位地推动营商环境持续优化，强调要实现面向企业和市民的所有政务服务“进一网、能通办”，让所有企业、全体市民通过“一网通办”受益感更强。同时，进一步强调企业感受度，开展企业座谈，了解企业面临的痛点堵点。2020年，上海市营商环境3.0模式提出“1+2+x”的改革方案设计。以高效办成“1”件事为目标，进一步聚焦提升“一网通办”的应用效能；着力提升上海在世行和国家“2”个营商环境评价中的表现，对标新加坡、中国香港等世界银行营商环境评价领先的经济体；“X”就是围绕加强、保护和激发市场主体活力提供的“一揽子制度供给”，共明确了10项改革任务。2021年，上海市营商环境4.0版本对前序改革版本中的各领域继续深化、细化、系统化。同时，以更高站位统筹营商环境改革，加强地方事权系统集成；以更大力度关注企业需求，着力提升企业感受度。4.0改革覆盖面更广、技术手段更新，使得上海市营商环境便利程度不断提升，明确改革将实现政务服务可网办能力达到95%以上，推广在线身份认证、电子印章等技术，实现企业高频事项全覆盖。三、广州市广州市2018年推出营商环境改革1.0版本，聚焦行政审批领域“简政放权”。广州的1.0改革明确了43项改革任务，并以问责制将责任落实到具体指标牵头部门。改革内容包括企业开办、工程建设项目审批、税收制度、信用监管等国家营商环境评价体系重点内容。2019年，广州市集成“四个出新出彩”行动方案开启营商环境2.0改革。选取国家营商环境评价体系中的10个重点领域，提出43条任务举措，重点打造“1个全国领先的'智慧政务’平台，争创2个走在前列的国家级试点示范区域，推进10大重点领域营商环境攻坚工程”，力求全市政务服务年底实现“一窗办理、一网通办”。2020年，广州市将前序改革举措继续深化细化，进入营商环境3.0时期。改革任务对标世界银行评价标准，对照国内外最佳实践，以最高最好最优为目标，通过专项指标领域的重点改革、推进“一件事”主题套餐服务、推行政策兑现“一门式”办理、拓宽数字技术应用场景、鼓励企业创新创业的举措，多角度优化营商环境。整体而言，3.0版本在企业办事便利度提升、企业家获得感提升方面有突出表现。2021年，广州市提出要“用绣花功夫建设更具国际竞争力营商环境”，开启营商环境4.0时代。4.0改革全方位贯彻“人人都是营商环境、处处优化营商环境”理念，研究提出了35条改革举措、共260项年度任务，范围更广、措施更全。尤其在数字赋能和智慧监管方面，较前序版本有了较大突破。4.0版本体现出广州市优化营商环境工作的总体布局 ——“国家试点、湾区示范、指标攻坚、涉企服务、数字赋能、智慧监管”等六大方面，通过“绣花功夫”精细化改革，全方位提升政府管理服务水平。四、深圳市深圳市历年来主要以“年度任务清单”的形式发布营商环境改革举措相关的文件，并在任务排布上展现出优化营商环境改革工作的升级递进。2018年，1.0版本“搭框架”。明确贸易投资环境、产业发展环境、人才发展环境、政务环境、绿色发展环境、法治环境等六大环境共同构成深圳市营商环境改革的总体布局。2019年，2.0版本“夯基础”。深圳市明确对标国际一流的营商环境发展目标，并围绕企业全生命周期、工程建设全生命周期、跨境贸易便利化、知识产权保护等方面提出具体改革措施。2020年，3.0版本“补短板”。深圳市依托智慧城市和数字政府建设，整体优化城市营商环境。3.0版本继续通过各类审批事项流程持续优化，借助“一站办、一次办、一窗办”改革，实现涉企高频事项“优环节、减材料、缩时限、降成本”。2021年，4.0版本“促提升”。深圳市进一步深化“放管服”改革，提出更大范围、更全覆盖的优化营商环境改革任务清单。基本依托1.0版本提供的政策框架，4.0版本在构建要素高效配置的市场体系、对接国际通行经贸规则、打造创新驱动的产业发展生态等三方面提出了222项任务，结构化推进营商环境改革工作。

“营商环境5.0”内涵及营商环境改革趋势

一、“营商环境5.0”是什么？基于系列文章一、二对四大城市营商环境主要政策的横、纵向对比分析，可以看到，各城市为推动营商环境迈入5.0时代所实现的重要突破呈现出多方面的共同特点。根据这些共同特点，基本可以总结提炼出以下四点“营商环境5.0”改革的内涵：改革提升更全面 —— 突出制度体系完善，推动改革法治化。从4.0改革进入5.0阶段，城市开启高质量的营商环境改革，完成从单项指标突破提升向全面规划提升的完全转变，部门协同推进程度达到新高度，营商环境改革工作的影响辐射至整体政府。要运作一台庞大的“机器”，牵动每个部分运作、形成有机整体的“齿轮”必不可少。随着改革范围扩宽，更多部门加入营商环境改革建设，任务制定、任务推进、任务管理、工作评估、监督检查均要于法有据。工作推进更协同 —— 突出区域协同发力，发挥规模优势。营商环境改革工作要求城市内部各部门、各层级必须协同发力，任何指标的提升工作都无法依靠一个部门或一个地方独力完成。随着改革工作深入至“5.0模式”，对协同能力也提出了更高、更广的要求。通过四个城市对比分析发现，各城市均将“区域合作”作为改革主要任务之一。5.0模式强调区域内营商环境一体化发展，形成规模效应，依托“一网通办”，探索数据共享（拓宽电子证照应用场景），推进跨区域的人才互认、项目联合审批等机制建立，为企业发展创造更利好的区域大环境。监管风控更升级 —— 突出事中事后监管，强化风险防控。随着“放管服”改革深入，企业进入市场和开展经营活动获得了更多便利和自由，国内外资源要素聚集和配置体现出更高程度的市场化特征。“门槛”降低的同时，潜在风险也随之增加，不正当的市场竞争行为可能造成更大范围的影响。因此，进入5.0发展模式的城市，均在改革规划中强调要完善监管体制机制。各城市通过综合监管改革、智慧监管模式创新、对新业态建立包容审慎监管机制等改革举措，平衡风险防控和企业感受度，借助数字化智能化手段，有望实现不干扰企业同时强风险防控的“无感监管”。资源配置更高效 —— 突出制约破除，市场资源高效配置。营商环境5.0模式通过助推资源要素有序流动，激活企业自身的发展力。改革进一步关注隐性门槛问题，例如通过“⼀照多址”“⼀证多址”改革破除区域分割和地方保护等不合理限制；通过健全破产制度和企业退出机制，使企业自由有序退出，使生产要素“活起来”；通过打造公共资源交易“⼀张网”，确保各类主体在公共资源交易市场公平竞争。

二、如何实现从“1.0'到“5.0'的跨越？结合对比分析和内涵总结，我国城市要将营商环境发展至5.0版本，实现“版本进化”和“迭代更新”，至少需要具备以下三方面能力：以顶层思维构建改革政策制度体系。围绕指标的专项提升行动适用于改革初期的奠基，随着改革深入，必须重视制度体系的完整性和整体政府协同发力的可能性。以“服务企业”为初衷助推实现理念跨越。本文中四大城市的改革路径和任务安排，体现出从“服务好企业”到“为企业创造适宜发展的'土壤’”的有效转变。政务服务能力提升意味着企业获得更优质服务和更高满意度，但监管能力提升和资源要素的有效配置，是真正滋养企业发展的“土壤”。以区域协同实现规模优势共享。城市借助区位优势，协同区域内城市，将营商环境改革从一个城市的任务转变为一个区域的合作，能够极大程度上解决企业“走出去”和投资“引进来”的问题。

三、我国城市营商环境改革的趋势总结上述城市营商环境改革发展历程和营商环境5.0版本现状，我们基本可以总结出目前我国城市营商环境改革工作基本需要经历三个阶段，分别是奠基阶段、追赶阶段、领跑阶段。第一阶段奠基（营商环境1.0至2.0版本）

处于这一阶段的城市，其改革措施主要关注市场主体开展经营活动的环节、时间、材料、成本等制度性成本。紧紧围绕国家评价指标体系，按照指标领域开展服务质量提升工作。同时，随着改革工作的推进，部分城市可能以指标专项提升为抓手，向外辐射，形成营商环境改革体系的初步框架，改革能力得到提升。在这一阶段，部门协作效率相对低下，仍处在各自为政，专注指标提升的阶段。第二阶段追赶（营商环境3.0至4.0版本）

进入“追赶”阶段，城市的营商环境建设初见成效，通过经验与教训总结，逐步明确营商环境改革工作的重点难点。对标国际国内最优最好标准，“比学赶超”，追赶最前沿水平。指标专项提升工作进入新的阶段，突出重点领域攻坚克难，重视重点涉企事项的流程再造，重点聚焦市场主体感受度满意度提升，营商环境改革真正成为提升政府服务和治理效能的重要抓手。第三阶段领跑（营商环境5.0版本）

进入5.0阶段，城市营商环境已经成为全国营商环境改革工作的“样板房”和“策源地”。在这一阶段，城市进一步优化服务，做到全方位、全流程减少对企业的干扰；进一步强调“事中事后”监管，以高技术能力、高制度依托、高管理能力，做到“降门槛”同时“强风控”；进一步支持企业发展，通过高效的政企沟通，实现惠企政策精准施策。进入“领跑”阶段，城市不仅创造着“某某经验”、“某某模式”供其他城市参考学习，更承担着带动周边城市营商环境建设，领跑营商环境区域协同改革的“破风手”角色。后“5.0时代”多元共治的营商环境是必然趋势

历经前三阶段后，城市营商环境成为国内一流水平，也意味着进入了改革经验的“无人区”。如何实现进一步突破，实现“超一流”营商环境建设？国脉研究院认为，城市营商环境改革进入后“5.0时代”，多元共治的营商环境建设是必然趋势。在“多元共治”的营商环境制度体系中，政府主导治理工作，企业、劳动者、消费者作为深度的参与者、积极的建设者。通过发挥不同主体的能力优势，能够精准定位营商环境这个繁复体系中有待改进的重点、盲点、难点，多方发力，共治共享。“多元共治”的必要性。营商环境的最重要主体是企业，政府单一主体治理的情况下，政策与施策无可避免地与市场主体最首要关切和最深刻痛点存在一定偏差，由此形成优化营商环境工作盲点，将极大程度限制改革工作成效提升，制约市场主体蓬勃发展。“多元共治”的可能性。第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《深化党和国家机构改革方案》，机构改革从中央到地方如期顺利开展，“共建、共治、共享”治理格局在一些地方展开探索。“多元共治”已经具备基础经验。由国家发改委牵头制定指标体系，目前在全国各地相继铺开的营商环境评价工作就是一次“多元共治”的有效尝试。政府通过指标体系构建具象化自身改革工作内容，要求各地企业和社会对改革成效建言献策。自2018年以来，评价工作对于各地营商环境改革起到重要的“指挥棒”作用，通过客观数据分析、企业参与的评价工作，各地政府能够更好定位有效、有益的改革措施。

四大城市主要营商环境相关政策梳理北京1.0《关于进一步优化营商环境深化建设项目行政审批流程改革的意见》《关于印发进一步提升纳税等便利度优化营商环境工作措施的通知》《关于进一步优化营商环境提高企业开办效率的通知》《关于北京市进一步优化电、水、气、热接入营商环境的意见(试行)》《北京市城市管理委员会关于完善北京市电力可靠性赔偿工作的通知》《关于进一步优化营商环境提升京津跨境贸易便利化若干措施的公告》《关于进一步优化金融信贷营商环境的意见》《关于印发“互联网+不动产登记”改革实施方案的通知》《北京市规划和国土资源管理委员会关于进一步优化营商环境缩短不动产登记办理时限的通知》

2.0《北京市优化营商环境政策 2.0导航手册》

3.0

2019年11月12日市发改委、市规自委等部门联合召开新闻发布会

4.0《北京市进⼀步优化营商环境更好服务市场主体实施⽅案》

5.0《北京市培育和激发市场主体活力持续优化营商环境实施方案》《北京市营商环境创新试点工作实施方案》

上海

1.0上海市《着力优化营商环境 加快构建开放型经济新体制行动方案》

2.0《上海市进一步优化营商环境实施计划》

3.0《上海市全面深化国际⼀流营商环境建设实施方案》

4.0《上海市加强改革系统集成持续深化国际⼀流营商环境建设行动方案》

5.0《上海市营商环境创新试点实施方案》

广州

1.0《广州市营商环境综合改革试点实施方案》

2.0《广州市推动综合城市功能出新出彩行动方案》《广州市推动城市文化综合实力出新出彩行动方案》《广州市推动现代服务业出新出彩行动方案》《广州市推动现代化国际化营商环境出新出彩行动方案》

3.0《广州市对标国际先进水平全面优化营商环境的若干措施》

4.0《广州市用绣花功夫建设更具国际竞争力营商环境若干措施》

5.0《广州市建设国家营商环境创新试点城市实施方案》

深圳

1.0《深圳市关于加大营商环境改革力度的若干措施》

2.0《深圳市2019年优化营商环境改革工作要点》

3.0《深圳市2020年优化营商环境改革重点任务清单》

4.0《深圳市2021年深化“放管服”改革优化营商环境重点任务清单》

5.0《深圳市建设营商环境创新试点城市实施方案》

作者：国脉研究院高级研究员 吕维悦

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