《行政强制法》适用疑难问题解答

一、《行政强制法》何时实施？如何适用？

答：《中华人民共和国行政强制法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2011年6月30日通过，同日公布。根据本法第七十一条规定，本法自2012年1月1日起施行。由此可以看出，本法没有溯及既往力，2012年1月1日之前的行政行为不受本法调整，之后需要采取行政强制措施或实施行政强制执行，都要适用本法的有关规定。当事人不服行政机关此前实施的行政强制措施或行政强制执行行为提起行政复议或行政诉讼的，仍然适用当时的有关法律、行政法规进行合法性审查，不适用本法的规定。

二、为什么要制定《行政强制法》？

答：行政强制权是一种十分重要的国家权力。在行政管理过程中，行政机关依法享有行政命令权为相对人设定行政法上的义务，同时，肩负维护公共执行、保护公共安全职责，遇到特定的破坏事态出现时，国家有必须赋予行政机关采取强制手段的权力，对特定事件作出紧急处置，以恢复公共秩序、保障公共安全。在现实的社会生活中，没有某些行政强制手段，社会就会面临危险，为了保障和平与合作，必须制定共同认可的规则，必须保证行政机关必要时能够使用暴力和威慑手段，迫使那些无视他人的生命、健康、个人自由和公私财产安全的人遵守社会生活的共同准则。

《行政强制法》与《行政处罚法》、《行政许可法》并称我国“行政法典”三步曲。行政处罚法解决的是乱处罚、行政许可法解决的是乱审批，对于规范政府行政权力都起到至关重要的作用。而在我国行政执法实践当中，既存在滥用行政强制手段，侵害公民、法人合法权益的情况，也存在行政机关强制手段不足，执法力弱，对有效违法行为不能有效制止等问题。因此随着我国法治建设的推进，必须从立法上加以解决。《行政强制法》在第一条对立法目的作了规定，主要有四个方面：

一是规范行政强制的设定和实施。

二是保障和监督行政机关依法履行职责。

三是维护公共利益和社会秩序。

四是保护公民、法人、其他组织合法权益。

这四个方面是辨正统一的关系，实践中不能片面强制某一项或几项目的使其绝对化。

三、《行政强制法》的基本原则是什么？

答：本法主要确立了三大基本原则，

第一是合法性原则。行政强制作为一项重要的行政权力，其设定和实施都应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

第二是适当性原则。在行政强制领域中也称为比例原则，是指行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，这样做才是适当和合理的。

第三是教育与强制相结合原则。法律是让人们遵守而不是让人们违反的，因此，惩罚不是目的，教育和引导公民守法才是最终目的。行政强制是一类负担性行政行为，实施结果是对公民人身权、财产权的限制和剥夺，因此不仅不能滥用，还应当从构建和谐社会的高度，强调少用、善用和慎用，绝不能形成无强制不行政、无强制不管理的思维定式。

四、什么是行政强制？它具体包含哪些内容？

答：根据《行政强制法》的规定,行政强制是指行政主体为实现行政目的，对相对人的人身自由、财物等予以强制而采取的措施。具体包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

五、行政强制措施与行政强制执行有什么不同？

答：主要有两方面区别：

第一、行政强制措施是在行政决定作出前行政机关采取的强制手段，往往属于为迅速查处违法行为而作出的临时性处置。而行政强制执行都是在行政决定作出之后，为执行该行政决定所采取的强制手段。

第二、行政强制措施都是暂时性的，查封、扣押的期限一般不得超过30日。而行政强制执行则是终局性的。

六、行政强制措施有哪几种？

答：《行政强制法》第九条规定，行政强制措施的种类主要有以下四种：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封场所、设施或者财物；

（三）扣押财物；

（四）冻结存款、汇款；

但是行政强制措施并不限于这四种，其他法律和行政法规也可以创设新的行政强制措施。比如：价格法规定的“部分或者全面冻结价格的紧急措施”，动物防疫法规定的对易感染动物和动物产品在发生动物疫病时采取“扑杀”“销毁”等都属于此类。

七、法律、法规以外的其他规范性文件能否设定行政强制措施？

答：《行政强制法》第十条规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

八、是不是每个行政机关都可以采取行政强制措施？

答：根据《行政强制法》的规定，行政强制措施只能由法律、法规规定的有行政强制措施实施权的行政机关或者法律、法规授权的组织在法定职权范围内实施。

九、行政机关能否相对集中行政强制措施实施权？

答：为解决多头执法问题，1996年颁布的《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权制度，如果行政处罚权相对集中后，行政强制措施实施权仍然由原行政机关行使，行政处罚将容易落空。为此，根据本法第十七条第二款规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与该行政处罚权有关的行政强制措施，如果法律、行政法规没有规定相应的行政措施则不能行使。

十、实施行政强制措施一般应具备哪些条件？

答：一般需要具备以下条件：

（一）行政强制措施只能在履行行政管理职责的过程中实施；

（二）必须符合法律、法规规定的可以实施行政强制措施情形（四类情形：制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大）；

（三）必须有法律、法规的明确授权，即需要单行法律、法规对行政机关的具体授权；

（四）政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，不得委托其他机关实施，也不得由其他不具备执法资格人员实施。

十一、实施行政强制措施一般应当履行哪些程序？

答：本法第十八条规定了行政机关实施行政强制措施应当遵守的一般程序，概括起来有五个方面：

一是内部审批程序：实施前应当向行政机关负责人报告并经批准；

二是两人执法程序：由两名以上行政执法人员实施，便于相互监督，降低和防止执法侵权情况，同时防止当事人诬告、陷害、贿赂执法人员；

三是表明身份程序：执法人员必须向当事人出示其合法的执法证件，表明身份，防止假冒、诈骗，提升行政执法形象；

四是保障当事人权利的程序：通知当事人到场，告知当事人采取措施的理由、依据及其依法享有的权利，听取当事人的陈述、申辩；

五是制作现场笔录的程序。

十二、《行政强制法》对实施查封、扣押的行政强制措施有何限制？

  答：根据《行政强制法》的规定，主要有三个方面的禁止性规定：

一是不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。涉案的场所、设施或者财物是指违法行为所使用的场所、设施或者财物以及违法所得、非法持有的违禁物品。

二是不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。

三是不得重复查封已被其他国家机关依法查封的场所、设施或者财物。

十三、如何认定哪些是可以采取查封、扣押措施的涉案物品？

答：主要从两方面来识别判断.

第一、关于是否属于涉案财物的鉴别。判断标准主要参照涉案物品的分类，即：是否属于违法行为结果的物、是否属于作为违法行为工具的物、是否处于危险状态的物、是否属于证明违法行为存在的证据，是否属于实施违法行为或者产生危害的场所等。

第二、关于拟查封、扣押财物权属的鉴别。原则上对于动产以行政相对人是否占有来定。所谓占有是指根据物的外观直接支配状态而言的，占有具有权力推定效力，但不是最终确权，如果案外第三人能举证该物品属于其合法财产且对相对人占有该物品从事违法行为并不知情则可以豁免。对于不动产以及有权属登记的特定动产（汽车、船舶等）以登记作为公示方法，原则上应以公示情况作为判断权属的依据。

十四、行政机关查封、扣押财物后应当如何处置？

答：根据《行政强制法》的规定，行政机关对查封、扣押财物应当按照以下原则处置：

一是及时查清事实，在查封、扣押法定期限内作出处理决定。行政机关办理行政案件并采取查封、扣押强制措施会涉及两个期限，一个是办案期限，一个是查封、扣押期限。根据本法规定，查封扣押期限期限一般为三十天，经过批准可以延长三十天即达到六十天，行政机关应当尽可能在查封、扣押期限内作出是否给予行政处罚等决定，来不及作出的，应当依法解除查封、扣押。

二是对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；

三是对法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁。

四是对于当事人没有违法行为、所查封扣押财物与违法行为无关等应当解除查封、扣押的，应作出解除查封、扣押决定，立即退还财物。

十五、《行政强制法》对实施冻结存款、汇款的行政措施有何限制？

答：主要从四个方面加以限制：

一是实施主体只能是法律明确规定有冻结权的行政机关和法律授权有管理公共事务职能的组织；

二是冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当，即不能超过涉案的金额；

三是不得重复冻结；

四是冻结应当于作出冻结决定三日内向当事人交付冻结决定书。

十六、行政机关如何实施行政强制执行？

答：根据《行政强制法》的规定，行政机关对于拒不履行行政义务的行政相对人可以采取间接强制执行、代履行、直接实施强制执行和申请人民法院强制执行。

间接强制执行主要是指执行罚。如拒不缴纳罚款的，可以给予加处罚款；拒不缴纳税金、行政收费、社会保险金的，可以加处滞纳金。

代履行是指特定情况下由他人替代当事人履行行政义务，由当事人承担相关费用，从而避免强制手段的使用。

直接实施强制执行，是指行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本法规定直接强制执行。

申请法院强制执行，是指当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本法规定申请人民法院强制执行。

十七、《行政强制法》对加处罚款和滞纳金有哪些限制？

答：加处罚款或者滞纳金属于执行罚，是间接强制执行的一种。目前我国有《计划生育法》、《水法》、《海关法》、《劳动法》、《税收征管法》5部法律规定有滞纳金；《行政处罚法》、《道路交通安全法》规定了加处罚款。《行政强制法》第四十五条规定：行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

十八、代履行在什么条件下实施，如何实施？

答：《行政强制法》第五十条规定：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。代履行的实施主体可以是行政机关，也可以是第三方。

十九、代履行应当遵循何种程序？

答：《行政强制法》第五十一条规定：代履行应当遵守下列程序：

（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；

（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；

（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；

（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。

二十、行政机关什么情况下可以立即实施代履行？

答：《行政强制法》第五十二条规定：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

本条是关于立即实施代履行的规定。适用对象是特定的，授权形式是普遍的，实施程序是简易的，可以不履行催告程序，但是事后应当立即通知当事人，依法收取代履行费用，并依法对该违法行为作出处罚等行政处理。尽管程序简化，但当事人自动履行优先原则仍然适用，一般也应当作出书面代履行决定。

二十一、当事人申请行政复议和提起行政诉讼期间能否实施行政强制执行？

答：根据《行政诉讼法》第四十四条的规定，诉讼期间一般不停止具体行政行为的执行。也就是说行政决定一经作出，相对人就应当按照决定要求的期限履行，即使对行政决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼一般都不停止执行。

但是，和行政机关自己直接实施强制执行不同，行政机关申请法院强制执行只有超过复议和诉讼期限，法院才能予以受理。

此外，本法对于强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施等作了特殊规定，只有当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。

二十二、行政机关实施行政强制一般应履行哪些程序？

答：根据《行政强制法》的规定，一般必须履行以下程序：

一是在作出强制执行决定前，应当事先向当事人发送执行催告书，催告当事人履行义务。这是行政机关强制执行的第一道程序，催告的目的是督促当事人自觉履行行政决定，体现了教育与强制相结合的原则，有利于行政机关把工作做细把理说清，也起到强制执行缓冲器的作用。需要注意的是，在催告期间有证据证明当事人有转移、隐匿财物迹象的，行政机关可以立即作出强制执行决定。

二是充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

三是制作并送达行政强制执行决定书。

四是对于强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的，还需要发布限期自行拆除公告。

二十三、行政强制执行决定应当包含哪些内容？

答：根据《行政强制法》第三十七条的规定，强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（五）行政机关的名称、印章和日期。


二十四、行政机关实施行政强制如何做到文明执法？

答：《行政强制法》第四十三条明确规定：行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

本条中的“夜间”一般指晚上10点到次日6点之间。

本条中法定节假日是指根据国家、民族的风俗习惯或者纪念要求，由国家法律统一规定的用以庆祝及度假的休息时间及正常情况下的每周六、周日。

本条规定不得采取停止供水等方式，仅指居民生活，对法人和其他组织则可以根据需要采取停止供水、供电、供热、供燃气等措施迫其自觉履行义务。对于合法征收剩下的个别钉子户，为清理建设场地需要，也可拆除相关供水、供电、供气设备，不能因少数人利益影响大多数人利益。

二十五、行政强制执行能否和解？

答：现代社会伴随着价值的多元化和利益的多样性，增加行政强制和解的规定，设定相应的例外标准和程序，允许符合标准者按照法定的程序进行和解，体现了现代行政的基本理念，也是发达诸国的通行做法。《行政强制法》第四十二条规定：实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

二十六、当事人不服行政强制措施和行政强制执行决定能否申请复议或提起诉讼？

答：决定采取行政强制措施和决定实施行政强制执行均属于独立的具体行政行为，会给当事人权利造成影响，根据《行政强制法》的规定，行政机关均应当告知相对人有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，当事人也有权申请行政复议或提起行政诉讼，但这种情况下的行政复议和行政诉讼一般均不影响行政强制措施的采取和行政强制执行的实施。另外，对于执行程序中的催告行为和公告行为，则是不可以申请行政复议或提起行政诉讼的。

二十七、何种情况下应当中止行政强制执行？

答：《行政强制法》第三十九条：有下列情形之一的，中止执行：

（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；

（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；

（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；

（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形。

中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。

二十八、何种情况下应当终结行政强制执行？

答：行政强制终结执行是指行政强制执行的目的因为客观原因无法实现而终止强制执行程序，不存在继续恢复执行的问题。《行政强制法》第四十条：有下列情形之一的，终结执行：

（一）公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；

（二）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；

（三）执行标的灭失的；

（四）据以执行的行政决定被撤销的；

（五）行政机关认为需要终结执行的其他情形。

二十九、什么是执行回转制度？

答：执行回转制度是一项错误弥补制度，是指执行中或者执行完毕之后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，行政机关对已被执行的财产重新恢复到执行程序开始前状态的执行制度。

《行政强制法》第四十一条规定：在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。该制度具有以下特点：

（一）发生时间既可能在执行之中，也可以在执行完毕之后；

（二）执行回转有三个前提条件：决定被撤销、变更，或者执行错误

（三）执行回转标的只能是财物；

（四）执行回转的方式是恢复原状或者退还财物。

三十、行政机关申请法院强制执行有无期限规定？

答：根据《行政强制法》第五十三条和第五十四条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，没有行政强制执行权的行政机关可以自当事人申请行政救济的期限届满之次日起，在三个月内，依照本法规定向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

此外，如果当事人申请行政复议或提起行政诉讼后，被诉具体行政行为被维持，或者原告诉讼请求被驳回的，行政机关也应在在三个月内，依照本法规定向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

三十一、法院如何审查行政强制执行申请？

答：根据《行政强制法》第五十七条和第五十八条的规定，人民法院对行政机关强制执行的申请一般进行书面审查，存在较大争议的，一般采取听证方式审查听取被执行人和行政机关的意见，自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。对符合法律规定，且行政决定具备法定执行效力的，作出执行裁定；发现有下列情形之一的，裁定不予执行的，并说明理由：

（一）明显缺乏事实根据的；

（二）明显缺乏法律、法规依据的；

（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

三十二、行政机关什么情况下可以申请法院立即执行？

答：《行政强制法》第五十九条规定：因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。

三十三、行政机关什么情况下可以申请法院先予执行或采取财产保全？

答：如果情况特别紧急，确实不能等到行政决定复议期限和行政诉讼期限届满的，行政机关可以直接申请人民法院先予执行。对此，《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释》第九十四条有规定，在诉讼中如不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。

为了减少立即执行的情形，行政机关在有充分理由认为被执行人可能逃避执行的情况下，也可以根据《最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释》第九十二条的规定，在实施行政强制执行之前申请人民法院对被执行人采取财产保全措施。

三十四、法院作出准予强制执行裁定后强制执行是否完全由法院负责实施？

答：《行政强制法》草案第四次审议稿第60条曾经规定：“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行。”最高人民法院提出，实践中一直在探索法院审查裁定执行的案件由行政机关组织实施。全国人大法律委员会经同最高人民法院、国务院法制办公室研究，考虑为法院探索改革执行方式留有空间，建议删去了草案第四次审议稿上述规定。因此，对于执行金钱给付义务的案件，一般应由作出准予强制执行裁定的人民法院负责实施强制执行；对于强制征收房屋、强制交出土地使用权以及强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的案件，由于人民法院无法独立组织实施强制执行，如果被执行人经过法院裁定准予强制执行后仍不履行相应义务的，仍应由地方人民政府组织实施强制执行，人民法院负责监督。

三十五、违反《行政强制法》规定应承担何种法律责任？

答：《行政强制法》在第六章用8个条款对于行政机关及其工作人员、人民法院及其工作人员以及金融机构直接负责的主管人员和其他直接责任人员违反《行政强制法》的行为设定了需要承担的行政责任、赔偿责任及刑事责任，以保障该法的有效实施。