—加快构建环境保护和污染治理的系统工程
孟?伟
良好的生态环境是生存之本、发展之基、健康之源，也是政府应当提供的基本公共服务。我国要在2020年全面建成小康社会，生态环境是重要的基础条件，也是最大的制约因素之一。
坚持走在发展中保护、在保护中发展的环境保护新路，加强环境保护和污染综合防治，是贯彻党的十八大精神，践行“五位一体、四化同步”国家发展战略的必然之举。
倡导环保优先新
保护优先，是顺应自然、尊重自然的本质体现，也是“环境治理”理念的升华，与优化国土空间布局紧密相关，能够彻底打破“污染-治理-再污染-再治理”的恶性循环。保护优先，既是指环境与经济的关系，又是指把未受污染的重要生态环境资源保护好，否则，GDP上去了，而环境质量恶化了，用巨额的资源环境代价换取的GDP，叫“有毒的GDP”。
坚持保护优先，有利于缓解环境压力，从根本上遏制环境问题，保障人民群众身体健康，也可为未来发展留下更大的空间；坚持保护优先，就是要求地方政府转变发展理念，正确处理发展与保护的关系，把环境保护放在更加突出的位置。同时，保护环境，必须要与城镇化、工业化、农村现代化紧密地结合起来，抓好顶层设计，系统推进，五位一体，把信息化作为环境保护的重要手段，全面提升环境管理水平。
保护优良的空气、水、土壤资源，维护生物多样性和生态系统的健康，采取源头预防的技术手段，尽管当前需要一定资金投入，但同时也能够获得巨大的“保护红利”。东江湖和洱海的环境保护实践给出了明确的答案。
据初步估算，湖南省东江湖水资源服务功能价值约为196亿元/年，森林生态系统服务功能间接使用价值为130亿元/年，非使用价值为90亿元/年，3项合计为416亿元/年。为保障东江湖出水水质维持Ⅰ类，“十二五”期间约需投入40亿元。这样，每年为保护东江湖的投入只需要几亿元，而换来的是大自然几百亿元的丰厚回报。东江湖保护实践既尊重了自然规律，又符合经济规律，用的是四两拨千斤的巧劲，得到的是事半功倍的效果。
洱海作为一个高原湖泊，一旦退化到像滇池一样，修复难度极大，在2004-2005年，洱海水质进入退化阶段，水质从Ⅱ类退化到Ⅳ类，并发生了水华现象。为此，我们把洱海环境保护问题列入国家重大水专项进行系统研究。针对养殖业和大蒜规模化种植是洱海重点污染源的实际情况，重点进行关键技术突破，解决了牛粪和尿液的资源化问题，实现了良性循环；通过采用测土配方、坡地改梯田等方法，有效遏制了农业面源污染排放，加上对入洱海河流的深度污染处理，使洱海2012年全年有7个月到9个月是Ⅱ类水质。
借他山之石破解硬约束
发达国家走过一条先污染后治理的道路。一些发达国家在20世纪30至70年代曾发生过严重的环境污染，著名的“八大公害事件”就是最好的例证。20世纪70年代以来，多数发达国家通过采用强有力的环境法律法规、环境经济政策、产业调整以及技术创新等手段，极大地改善了本国的环境质量，实现了经济与环境协调发展。
美国是八大公害事件中两大事件的发生地。环境问题的解决，除得益于健全的环境法律体系外，以市场为基础的环境政策也起到巨大作用。以大气污染控制为例，20世纪70年代前，美国主要采用“命令+直接管制”的管理方式，通过实施《清洁空气法》等法律实行大气污染控制，但运行成本高、效率低等问题日益显现。为此，美国采取了一系列以市场为基础的环境政策如“抵消政策”、“泡泡政策”等，尤其是与《清洁空气法》同步制订颁布了多项操作性强的环境经济政策，不但明确了企业的责任主体，而且从区域尺度上提高了污染控制的时效性。
日本在“二战”以后实现了经济腾飞，但同时也发生了严重的环境污染和公害事件。在战后几十年中，日本除致力于产业布局和结构调整，形成了以新干线和濑户内海沿岸为主的产业带和城市带外，还实施了严格的法律控制手段，基本消除了二氧化硫、粉尘、重金属等污染问题，使得环境质量得到根本改善。值得指出的是，20世纪80年代以后，日本进入后工业化社会和消费型社会，急剧增加的工业和生活废弃物成为日本环境保护和可持续发展的重要问题之一。为此，日本提出建设循环型社会的理念，并制定以《循环型社会形成推进基本法》为主体的循环经济法律法规体系，成为日本有效解决城市生活废弃物，破解资源和环境双重困境的杠杆。
英国泰晤士河的治理经验也值得借鉴。在英国，泰晤士河被称为“母亲河”，进入19世纪以后，随着人口和经济增长，大量工业废水和生活污水未经处理直接排入导致水质急剧恶化。到20世纪50年代末，泰晤士河成为一条名副其实的“死河”，氧含量几乎为零，鱼类几近绝迹。近百年来，英国政府通过制定和实施一系列环保法律，强化城市污水处理设施建设、生态恢复措施和实施一体化流域管理模式，经历了两次污染、两次治理，最终使得泰晤士河重新焕发出生机，成为世界水环境保护史上最成功的范例之一。
他山之石，可以攻玉。尽管我国的国情、环境问题与发达国家相比具有独特性，发达国家在百年间逐步出现的环境问题在我国集中显现，呈现出结构型、压缩型、复合型特点，但发达国家环境保护和污染治理的经验和教训，还是值得我们学习与借鉴的。
以标准促环保战略转型
我国已跃升为世界第二大经济体，但仍然是一个发展中国家。我国的基本国情决定了必须把经济发展放在首要位置，加快经济发展，不断提高人民物质生活水平是当前乃至未来较长时期我国的第一要务。同时，我们也应清晰地看到，我国人均环境资源占有量远低于世界平均水平，由于经济结构重型化特征显著，“两资一高”产业结构调整举步艰难，资源和能源利用效率远低于世界先进水平。据资料显示，2009年我国GDP仅占世界的8.6%，却消耗了世界46.9%的煤炭和10.4%的石油。按目前的资源利用效率和污染治理水平，到2020年我国资源和环境压力将增加2到3倍。
我国经济社会发展的不平衡性和环境问题的复杂性，决定了必须加快环境管理战略转型。目前，我们已明确提出不仅要重视污染物总量控制，还要特别关注环境质量管理，用质量管理来考核环境保护成效。这是贯彻执行《环境保护法》的必然之举，也是政府执政理念、管理模式的重大转变。
执行什么样的环境标准，是衡量一个国家总体发展水平、人民综合素质和环境友好程度的标尺。目前，我国环境基准基础非常薄弱，还未建立起固定的研发机制和发布机制，缺乏具有可操作性的环境基准制定方法学；受制于环境基准研究的滞后，我国目前已经制定的1300余项环境标准大多建立在参考和借鉴国外发达国家的环境基准之上。为提高我国环境管理和环境科技发展整体水平，需要在环境基准和标准的理论和方法学方面开展基础性、创新性研究。加快制定和完善我国环境质量标准体系，进而带动提高我国地方污染物排放标准，这是我国污染治理和环境质量改善的必然要求。
首先，要确立环境基准的法律地位。在制定和修订环境保护相关法律、法规时，应把环境基准作为基本条款，依据科学研究成果和实践经验，以符合我国国情的环境基准作为前提来科学立法。
第二，当前，我国应以生态文明建设为指导。以生态系统健康为目标，以人体健康和保护生物多样性为核心，最终实现环境质量目标、保护对象和环境标准的高度统一。以国家环境管理需求和环境标准基准理论与体系研究为核心，开展具有行业、技术、法律、科学、经济、社会、管理多方针对性的环境标准研究。在基础科研工作过程中，通过综合技术集成，将典型污染物、饮用水源地、城市大气、污染物生态效应等技术成果转化为标准和政策法规。
第三，应继续大力推进环境基准重大研究专项。环境基准是科学制定标准和规范性风险评估的依据，对我国生态环境安全和公众健康具有重要作用和深远的影响。我国幅员辽阔，自然背景、地质、地理气候和生态环境差异显著，特定的国情和社会发展阶段要求我们必须尽快构建符合中国国情和社会经济发展需要的环境基准和标准体系。
以区域为重点实施差异化策略
我国地域广阔，流域、区域环境特征差异显著。要解决好重点流域、重点区域的大气、水、土壤环境复合污染问题，就要站在一个更高的视角上，从流域、区域的角度去谋划、去解决，做到国家统筹协调、区域统筹协作，围绕重点流域和区域的环境问题开展污染控制途径分析，针对不同的控制对象制定标准，实施差异化的污染控制策略。
首先，要建立健全区域、流域环境管理统筹协调机制，进一步完善区域、流域环境监测体系，实现环境要素的自动监控和实时监测预警，实现对流域资源、环境的动态分析，为提高区域、流域资源环境的综合管理提供决策支持。其次，要以水源地保护和饮用水安全保障为首要任务，同时加强对重金属等污染物及其生态和环境健康效应的基础研究。第三，在区域、流域社会经济环境综合预测分析的基础上，开展水、气等污染控制技术经济决策支持方法学和工程示范研究，构建环境污染控制技术经济数据库和决策支持平台，建立我国区域、流域环境战略、规划、政策评估技术体系，全面提升我国环境保护决策水平。
以改革为动力探索环保新路
加强环境管理体制和机制创新，鼓励重点区域和流域探索环境管理新模式、新机制，以改革驱动环境保护工作。
以辽河流域环境污染治理为例。为加强辽河保护区的管理和保护工作，辽宁省新组建了辽河保护区管理局，主要承担辽河保护区监督管理和行政执法职责。中国七大河流之一的辽河，从此结束了以往“多龙治水”的管理局面。2008年以来，随着污染治理力度的加大，辽河水质正在逐步好转。2009年，按照化学需氧量（COD）考核，辽河干流水质首次告别劣V类。辽河水质变好的重要标志是已经消失了好几年的刀鲫鱼，现在又连续发现。辽河“摘帽”，省委、省政府高度重视，在辽河流域组织实施国家“水体污染控制与治理”科技重大专项，依靠科技创新为控源减排提供技术支持，省政府成立辽河保护区管理局也是非常重要的。同样，像东江湖、抚仙湖这些大的湖Ⅰ类水体也应该成立专门的管理机构。而且，一定要由上一级政府任命，环境保护部应该大力支持这种体制创新，甚至应该做一些试点示范。
总之，环境保护和污染治理是一个巨大的社会系统工程，需要动员全社会力量共同参与。在战略层面上，要深刻理解环境保护与经济发展的关系，从国家、区域、流域的层次上统筹谋划，推动以环境基准和标准为核心的环境管理战略转型，全面实施“保护优先”战略。在技术层面上，要继续加大环保资金投入，增强环境技术自主创新能力，充分借鉴和学习发达国家环境污染治理方面的先进经验，构建源头预防、过程控制和末端治理一体化的环境保护和污染治理技术体系。在体制和机制层面上，要形成政府、中介组织、企业、公众多位一体的全民环保统一战线，建立行政、经济、法律一体化的环境管理综合调控体系。同时，要加大环保投入，为解决影响国计民生的重点区域、流域环境问题提供物质保障。
（作者为中国工程院院士、第十二届全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国环境科学研究院院长）
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